De Gemeenschappelijke Kernenergiecentrale Nederland (GKN), de vergunninghouder van de voormalige kerncentrale Dodewaard, kan nog altijd niet aantonen dat zij de ontmanteling van de centrale in 2045 kan betalen. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat keurde in 2019 een financiële onderbouwing van de ontmantelingskosten af. Terecht, oordeelt de Raad van State deze woensdag.
De kerncentrale in Dodewaard is in 1997 buiten gebruik gesteld en wordt sinds 2005 “in veilige insluiting gehouden”. Vanaf dat moment (2005) wordt de centrale veertig jaar lang met rust gelaten -met dichtgemetselde ramen en deuren- zodat de resterende radioactiviteit in het complex op natuurlijke wijze kan verdwijnen. Vervolgens moet het gebouw in 2045 ontmanteld worden, en dat moet betaald worden door de vergunninghouder van de voormalige kerncentrale. Het geld hiervoor moet komen uit het vermogen dat GKN had op moment van sluiting; door “oprenting” en beleggen zou dit vermogen gedurende de veertig jaar dat de centrale ingesloten is moeten uitgroeien tot het benodigde bedrag.
In 2011 is de Kernenergiewet gewijzigd, en op basis van die wijziging heeft GKN twee verplichtingen met betrekking tot de toekomstige ontmanteling. Ten eerste moet er een goedgekeurd ontmantelingsplan zijn, dat elke vijf jaar wordt geactualiseerd. Dit plan gaat over de praktische, technische uitvoering van de ontmanteling. De tweede verplichting is dat GKN eveneens elke vijf jaar een financiële onderbouwing geeft waaruit blijkt dat zij de kosten van de ontmanteling kan betalen.
In 2016 keurde het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) het toen ingediende ontmantelingsplan goed, maar niet de bijbehorende financiële zekerheidsstelling. In die zekerheidsstelling raamde GKN de kosten van de ontmanteling op ongeveer €190 mln, maar het ministerie vond dat een aantal kostenposten te laag waren ingeschat en onvoldoende waren onderbouwd.
GKN maakte bezwaar tegen de afwijzing van de financiële zekerheidsstelling, IenW wees dit bezwaar af, en zo kwam het geschil tussen rijk en GKN uiteindelijk bij de Raad van State terecht. De onenigheid tussen het ministerie en GKN spitst zich toe op twee kostenposten, namelijk de loonkosten en onvoorziene kosten. Beide zijn door GKN te laag ingeschat, vindt het rijk.
Gerenommeerde bureaus
De loonkosten heeft GKN gebaseerd op offertes die zijn aangevraagd bij Nederlandse uitzendbureaus. De daaruit voortgekomen tarieven heeft GKN vervolgens verhoogd met 25%. Op die manier komt GKN uit op veel lagere personeelskosten dan “gerenommeerde bureaus die ervaring hebben met het berekenen van de kosten voor het ontmantelen van een kerncentrale”, stelde het ministerie. Die ervaring is wel vooral gebaseerd op projecten in Duitsland, maar dat zou voor de gemiddelde uurlonen geen significant verschil moeten maken, aangezien een ontmantelingsproject plaatsvindt in een Europese markt. Ook zou GKN niet duidelijk hebben gemaakt of bij de gehanteerde loonkosten wel rekening is gehouden met de benodigde expertise en eventuele toeslagen voor gevaar.
Ook de onvoorziene kosten, die het gevolg kunnen zijn van onzekerheden, zijn door GKN te laag ingeschat, betoogt het ministerie. GKN gaat uit van een kostenoverschrijding van 16%, terwijl de minister vindt dat een overschrijding van 30% realistischer is op basis van gegevens van onder andere het Internationaal Atoomenergieagentschap (IAEA). Volgens de minister heeft GKN op dit punt een doelredenering toegepast: GKN heeft het onzekerheidspercentage zo gekozen, dat toegerekend wordt naar wat GKN kan betalen, in plaats van een realistische inschatting te maken van de mogelijke onzekerheden en de bijbehorende kosten.
De Raad van State geeft het ministerie van IenW op alle punten gelijk. GKN is op basis van de Kernenergiewet verplicht om bij de financiële zekerheidsstelling gebruik te maken van “algemeen aanvaardbare methodes” voor het berekenen van de verschillende kosten. Die methodes hoeven niet per se de methodes te zijn die het ministerie zelf hanteert, maar als daarvan wordt afgeweken moet dit wel goed onderbouwd worden. En aan die onderbouwing ontbreekt het, volgens de hoogste bestuursrechter.
Herhaling van zetten
De rechtszaak tussen GKN en het rijk is deels een herhaling van zetten. Ook in 2015 kon GKN niet aantonen dat er voldoende financiële draagkracht was voor de ontmanteling, en ook toen verloor GKN een zaak hierover uiteindelijk bij de Raad van State.
In de nieuwe rechtszaak, waarin de Raad van State deze woensdag uitspraak heeft gedaan, betoogde GKN daarom ook dat zij “niet meer financiële zekerheid kan stellen dan zij heeft gedaan”. Anders gezegd: GKN heeft nu eenmaal niet meer geld en kan geen nieuwe inkomsten genereren “anders dan door oprenting van het op het moment van sluiting aanwezige vermogen”. Dus als de kosten hoger ingeschat moeten worden, dan kan GKN de ontmanteling niet betalen.
De rijksoverheid stuurt er daarom al sinds 2015 op aan dat de aandeelhouders van GKN dan maar extra geld moeten storten voor de ontmanteling, maar die kwestie valt buiten de procedure waarin de Raad van State deze woensdag uitspraak deed.
De aandelen van GKN zijn in handen van het Nederlands elektriciteit Administratiekantoor (NEA), en dat is op zijn beurt een vennootschap in handen van Uniper, Engie, Vattenfall en EPZ. Gesprekken tussen het rijk en deze bedrijven liepen verschillende keren op niets uit. In 2018 is daarom een civiele juridische procedure hervat die moet uitwijzen of er inderdaad sprake is van een vermogenstekort en zo ja, hoe dit moet worden aangevuld. Deze civiele procedure loopt nog altijd.