De gebalde vuist van Frans Timmermans markeerde zijn kandidatuur voor het voorzitterschap van de Europese Commissie. In mei zijn er weer Europese verkiezingen en daarna moet ook een opvolger worden gekozen van de huidige voorzitter, Jean-Claude Juncker. Vier jaar geleden ging de huidige Commissie met Frans Timmermans als eerste vice-voorzitter aan de slag. Hij werd verantwoordelijk gemaakt voor “betere regelgeving”. De gebalde vuist van Timmermans is inmiddels wel bekend. Maar is de hand van Timmermans ook terug te zien in betere regelgeving, bijvoorbeeld in het ‘Clean Energy Package’?
Bij zijn inaugurale rede in 2014 verraste Commissie-voorzitter Jean-Claude Juncker vriend en vijand door de Energie Unie tot zijn prioriteit te maken. Het begrip ‘Energie Unie’ was kort daarvoor door de permanente voorzitter van de Europese Raad Donald Tusk geïntroduceerd. Tusk dacht aan een Europees instantie die Russisch gas centraal zou moeten inkopen. Een dergelijk idee paste uiteraard totaal niet in het raamwerk van een geliberaliseerde gasmarkt, maar Juncker gaf er zijn eigen draai aan en gebruikte het als kapstok om een breed pakket beleidsvoornemens aan op te hangen.
In 2017 mondde dat uit in het voorgestelde ‘Clean Energy Package’, waarover in december 2018 met de Raad van Ministers en het Europees parlement overeenstemming werd bereikt, De vernieuwde richtlijn en verordening voor de elektriciteitsmarkt vormden het sluitstuk van de onderhandelingen. Een “megaklus voltooid” en “Europese elektriciteitsmarkt krijgt volledig nieuwe inrichting”, zo kopte Energeia.
Betere regelgeving: makkelijker gezegd dan gedaan
Naast de Energie Unie noemde de Commissie ook “betere regelgeving” als één van haar prioriteiten, omdat 70% van de burgers van mening was dat de EU te veel en onnodige regels produceert. Die prioriteit kreeg extra gewicht door haar toe te wijzen aan de eerste vice-voorzitter, Frans Timmermans. In mei 2015 lanceerde Timmermans zijn agenda voor betere regelgeving, met als speerpunten onder andere meer transparantie en consultaties, review van bestaande wetgeving en betere impact assessments. Daarna verdween het onderwerp uit beeld. Jammer genoeg. Want wat zou de uitslag van het Brexit-referendum in juni 2016 zijn geweest als Juncker en Timmermans de Britten concreet hadden kunnen uitleggen welke onnodige EU-regels zullen worden geschrapt? In plaats daarvan werd de Britten nog maar eens een keer uitgelegd hoe belangrijk en succesvol de EU is.
Pas in januari 2018 lanceerde Juncker een taskforce ‘Subsidiarity, Proportionality and Doing Less More Efficiently’ met Timmermans als voorzitter. Het idee van subsidiariteit en proportionaliteit is eenvoudig. Europese regels worden alleen opgesteld als dat effectiever is dan nationale regels en alleen in die mate om de doelstellingen van de EU verdragen te behalen. In juli 2018 presenteerde Timmermans het rapport van deze taskforce. De Commissie volgde in oktober 2018 met de mededeling ‘The principles of subsidiarity and proportionality: Strengthening their role in the EU’s policymaking’.
Timmermans lijkt te beseffen dat de resultaten uitblinken in mooie voornemens, maar dat concrete resultaten ontbreken. Hij zegt: “We have done a lot to create a world-class system for making better regulation. But we can still improve. The Task Force has initiated important changes within the Commission and we are embedding these in our institutional DNA. However, the Commission is not the only player in the policymaking process. We need everybody to take their own responsibilities…”
Kortom, er is nog geen betere regelgeving, maar we zijn wel een eind op weg om een systeem te creëren dat tot betere regelgeving moet leiden. Dat systeem is gebaseerd op principes die al sinds de oprichting van de EU in 1958 gelden. En ten slotte zal het nog van vele andere instanties afhangen of dat nieuwe systeem ook daadwerkelijk gaat werken. Het heeft er alle schijn van dat deze mededeling de euro-sceptische Britten bij een eventueel tweede referendum niet alsnog tot een stem voor de EU zal bewegen.
De vraag is nu of de nieuwe Richtlijn en Verordening voor de elektriciteitsmarkt uit het Clean Energy Package de toets van subsidiariteit en proportionaliteit doorstaan. Ten eerste valt op dat de Richtlijn en Verordening wemelen van artikelen die één op één zijn overgenomen uit de onlangs vastgestelde Europese Netcodes. Ongetwijfeld wordt daarvoor als argument gebruikt dat de belangrijkste bepalingen uit deze Codes beter in de Verordening passen. Maar voor de euro-sceptische burger is het eerder weer een voorbeeld van onnodige nieuwe Brusselse regels.
Aggregatoren en Local Energy Communities: goedbedoeld maar onnodig
In de Trilemma van 12 november is ingegaan op Artikel 17 van de Richtlijn waarmee lidstaten worden verplicht om zeker te stellen dat onafhankelijke aggregatoren zaken moeten kunnen doen met consumenten zonder betrokkenheid van de leverancier. De conclusie van het betoog in de Trilemma is dat deze regel de consument niet centraal zet, zoals wordt geclaimd, maar in plaats daarvan de markt onnodig reguleert.
Een zelfde conclusie kan worden getrokken voor Artikel 16 dat gaat over ‘local energy communities’. Met dat artikel worden de lidstaten verplicht om zeker te stellen dat deze local communities het recht hebben om lokale netten te beheren en om op de markt actief te zijn. Maar als al geregeld is dat elke netgebruiker toegang tot de markt heeft, dan kan elke groep van netgebruikers binnen de bestaande regels ook een gemeenschap vormen om onderling elektriciteit te kopen en verkopen. Het recht om een lokaal net te mogen beheren wordt aangevuld met regels om zeker te stellen dat dit eerlijk en transparant gebeurt tegen kosteneffectieve vergoedingen. Een netgebruiker die niet mee wil doen aan de local energy community, maar wel op dat net is aangesloten, mag immers niet gediscrimineerd worden. Maar dat zijn precies de doelstellingen die worden nagestreefd met de bestaande regulering van netbeheerders. Dus weer een onnodige regel die de ACM en de andere nationale toezichthouders in de EU nog veel hoofdpijn gaat bezorgen. Het spreekt voor zich dat Artikel 16 dus ook niet voldoet aan het proportionaliteitsbeginsel van betere regelgeving.
Leveringscontracten met een dynamische prijs
Een ander voorbeeld van een onnodige regel is de verplichting voor leveranciers om consumenten een leveringscontract met een dynamische prijs te bieden. Het idee is afgekeken van populaire contracten in de Scandinavische markt, waarbij de consument de spotprijs, of beter gezegd, de dagvooruitprijs die op de stroombeurs tot stand komt, betaalt met een opslag. Vaak wordt daarbij vergeten dat deze consumenten nog een traditionele meter bezitten die slechts maandelijks wordt afgelezen. De consument hoeft dus helemaal niet per uur op uurprijzen te reageren en betaalt sowieso een gemiddelde prijs over de maand. Nu is dat in de Scandinavische markt ook helemaal geen probleem omdat de volatiliteit van uurprijzen heel laag is door een overschot aan flexibele waterkracht.
Inmiddels is een groot deel van de Scandinavische consumenten overgestapt op slimme meters, waardoor dus wel op basis van uurvolumes en uurprijzen kan worden verrekend. Het punt is echter dat de Commissie zich met het idee van een contract gekoppeld aan de dagvooruitprijs van de stroombeurs heeft blindgestaard op één specifiek product. Ten eerste is dat een bijzonder product. Op de stroombeurs worden naast prijzen ook volumes vastgelegd. Als later meer of minder elektriciteit nodig blijkt, dan gelden daarvoor op de groothandelsmarkt andere prijzen. Maar een consument met een aan de spotmarkt gekoppeld contract kan zijn verbruik nog aanpassen zonder dat de prijs verandert. Mocht er bijvoorbeeld een uur met negatieve prijzen tussen zitten, dan kan die consument gaan verdienen door een elektrische kachel aan te zetten en het raam open. Leveranciers die veel klanten met een dergelijk contract in hun portfolio hebben, zullen dus het gedrag van hun klanten goed moeten inschatten om goed te kunnen inkopen.
Ten tweede zijn er nog veel andere contractvormen voor de consumentenmarkt denkbaar die niet genoemd worden maar mogelijk relevanter zijn. Te denken valt aan contracten waarbij niet de prijs dynamisch wordt gemaakt, maar het moment van ingaan van een hoger tarief. Het belangrijkste bezwaar tegen de verplichting dat alle leveranciers dynamische prijzen moeten gaan aanbieden ten slotte is, dat als dit specifieke product relevant is, het vanzelf door een leverancier zal worden aangeboden. Concurrentie dwingt leveranciers daartoe. In Nederland wordt dit product al door diverse leveranciers aangeboden. De regel die leveranciers verplicht tot het aanbieden van leveringscontract met een dynamische prijs, is overbodig -omdat de consumenten er nu al voor kunnen kiezen- en is dus niet proportioneel.
Overigens gaat deze verplichting alleen gelden voor leveranciers met meer dan 200.000 klanten. In het oorspronkelijke voorstel gold deze drempel van 200.000 klanten nog niet. Blijkbaar vond men het nodig om de kleine leveranciers te vrijwaren. Een duidelijk voorbeeld van hoe een onnodige regel tot extra complexiteit leidt.
De beschikbare grenscapaciteit: 70%, maar waarvan?
Ook Tennet noemt de nieuwe marktregels van het Clean Enery Package in zijn recente leveringszekerheidsmonitor. Het laatste advies van Tennet luidt: “Ten slotte is het noodzakelijk om de nieuwe regelgeving in het kader van de zogenaamde winter package door de Europese Commissie nauwlettend te volgen.” Het is niet duidelijk wat Tennet hiermee bedoelt. Denkt Tennet dat de nieuwe regels daadwerkelijk de marktwerking gaan bevorderen, zodat ook leveringszekerheid beter geborgd wordt? Of ziet Tennet onnodige regelgeving op de markt afkomen die juist contraproductief gaat werken?
Tennet Duitsland onder vuur
De discussie rond de bepaling van de beschikbare grenscapaciteit wordt niet alleen gevoerd rond het Clean Energy Package. Dezelfde discussie speelt ook bij de implementatie van de Europese Netcodes. Tennet heeft met de andere TSO’s een voorstel ingediend voor een methodologie voor de berekening van de grenscapaciteiten in de zogenaamde Core-regio. Deze regio omvat dertien landen van Nederland tot Roemenië. ACM en de andere toezichthouders in deze regio hebben geen overeenstemming bereikt over dit voorstel en de hete aardappel naar Acer doorgeschoven.
Maar dat is niet alles. Ook het Europese Directoraat-Generaal Concurrentie (DG COMP) heeft Tennet Duitsland onder vuur genomen. DG COMP meent dat Tennet een dominante positie inneemt op de markt voor elektriciteitstransport en deze dominante positie misbruikt. Tennet zou de transportcapaciteit op de grens met Denemarken te zeer beperken en daardoor discrimineren tussen Duitse en Deense netgebruikers. Vorige maand meldde DG COMP dat Tennet verplicht wordt om een minimale hoeveelheid capaciteit beschikbaar te stellen, te beginnen met 1.300 MW, wat overeen zou komen met 75% van de ‘technische capaciteit’. DG COMP wist toen blijkbaar nog niet dat de 75% doelstelling in het Clean Energy package verlaagd zou worden naar 70%.
Tennet lijkt goed met de uitkomsten voor de Duits-Deense grens te kunnen leven. Maar vorige week werd Tennet opgeschrikt door de mededeling van een aantal Oostenrijkse partijen, dat ze van plan zijn Tennet aan te klagen voor het misbruiken van haar dominante positie met betrekking tot de Duits-Oostenrijkse grens. De splitsing van de Duits-Oostenrijkse biedzone per 1 oktober 2018 heeft tot hogere prijzen en veel onvrede in Oostenrijk geleid.
Met de interventie van DG COMP voor de Deense grens zien de Oostenrijkers hun kans schoon. Ze menen dat de ‘technische capaciteit’ op hun grens 10.700 MW is en nu wordt beperkt tot 4.900 MW vanwege congesties in het Duitse net. Blijkbaar rekenen of hopen de Oostenrijkers op 75% van 10.700 MW, dus 8.025 MW. Dat lijkt een belachelijk hoge waarde. Maar de Oostenrijkers hebben wel een punt met hun bewering dat de splitsing van de Duits-Oostenrijkse biedzone niet is gebaseerd op een goede analyse die alle relevante voor- en nadelen van deze splitsing beschouwt.
Het is ook denkbaar dat het advies is ingegeven door de zorgen die Tennet en andere transmissienetbeheerders (TSO’s) hebben over Artikel 14 van de Verordening. Dat artikel gaat over de berekening van beschikbare capaciteit op de grensverbindingen voor import en export. In de oorspronkelijke versie van dit artikel stelde de Commissie voor dat de TSO’s de grenscapaciteit niet mogen beperken om congesties binnen hun gebied op te lossen. De TSO’s maakten grote bezwaren tegen dit voorstel met als argument dat deze regel tot zeer hoge kosten voor redispatch of congestiemanagement zal gaan leiden.
Die bezwaren waren opmerkelijk omdat de regel al was opgenomen in de oude Verordening. Bovendien stelde het voorgestelde Artikel 14 de TSO’s in staat om ontheffing van deze regel aan te vragen. Toch vonden de bezwaren gehoor bij de lidstaten en het Europees Parlement, met als resultaat dat amendementen werden opgesteld die de TSO’s verplichten om tenminste 75% van de grenscapaciteit ter beschikking te stellen. Dat leidde alleen maar tot nog meer verwarring omdat niet duidelijk was op welke capaciteit die 75% moet worden toegepast. Tot overmaat van ramp werd voorgesteld om de mogelijkheid van ontheffing te schrappen. Het is niet duidelijk wat het compromis uiteindelijk is geworden. De 75% is gewijzigd in 70% maar dat lijkt slechts een doekje voor het bloeden. In ieder geval is duidelijk dat de Commissie spijt heeft als haren op het hoofd. Als ze deze ontwikkeling had kunnen voorzien, had de Commissie het hele Artikel 14 geschrapt.
Conclusie
Voorlopig is het wachten op de publicatie van de finale tekst van de nieuwe Richtlijn en Verordening voor de elektriciteitsmarkt. Er werd en wordt veel van verwacht. Energeia sprak over een volledig nieuwe inrichting van de Europese elektriciteitsmarkt. Maar er lijkt eerder sprake van veel onnodige regels die bovendien voor de nodige verwarring gaan zorgen. Daarmee zijn de Richtlijn en Verordening eerder een voorbeeld van regelgeving die deze Commissie, en dan met name vice-voorzitter Frans Timmermans, had moeten voorkomen.