Goed nieuws: als eerste leverancier kondigde Budget Energie energietarieven aan die onder het prijsplafond liggen. Naar verwachting zullen andere leveranciers snel volgen want groothandelsprijzen, ook voor langere termijnen, zijn de afgelopen weken behoorlijk gedaald. Helaas legt dat goede nieuws ook een fundamentele zwakte van de vrije energiemarkt voor kleinverbruikers bloot. Vooralsnog kan slechts een beperkte groep verbruikers van het lage prijsaanbod gebruik maken, namelijk mensen die vrij zijn om onmiddellijk over te stappen.
Volgens Budget Energie gelden de nieuwe tarieven niet voor bestaande klanten omdat de voor hen benodigde energie reeds was ingekocht toen marktprijzen beduidend hoger lagen. Bovendien moeten tariefswijzigingen volgens Budget Energie minimaal 30 dagen van tevoren worden aangekondigd. Bijzonder sneu voor de betreffende klanten, mede omdat slechts enkele maanden geleden in de energiemarkt juist het omgekeerde gold: relatief lage tarieven voor bestaande klanten, maar dikke pech voor kleinverbruikers die een nieuw contract of verlenging van een bestaand contract nodig hadden, want die betaalden de hoofdprijs. In zoverre ze nu als bestaande klant met een opzegtermijn van dertig dagen worden aangemerkt, mogen ze die hoofdprijs nog enige tijd blijven betalen. Dubbele pech dus, maar wel mede het gevolg van de wijze waarop de markt is georganiseerd en vooral, de spelregels die in de afgelopen twintig jaar menigmaal, voornamelijk op ad hoc basis, zijn aangepast.
Voorop gesteld: vrije leverancierskeuze is een groot goed en solide ingebed in Europese wet- en regelgeving. De ervaringen rond de eeuwwisseling, toen grootverbruikers wel vrije leverancierskeuze hadden terwijl kleinverbruikers aan het oorspronkelijke nutsbedrijf gebonden zaten, leren ook dat een gedeeltelijk vrije markt sterk ten koste gaat van de gebonden klanten. Die konden namelijk straffeloos worden verwaarloosd en zelfs uitgebuit.
Desondanks ging de liberalisering niet van harte, integendeel. Belangenbehartigers zoals de Consumentenbond hadden vooral aandacht voor de nadelen, want die zijn er ook, bijvoorbeeld keuzestress en het risico van het maken van foute keuzes. Die weerstand, in combinatie met sterke, gedetailleerde bemoeienis van de Tweede Kamer, zorgde eigenlijk voor een valse start, vastgelegd in de last minute Interventie & Implementatiewet (I&I-wet) van juli 2004. Die wet met diverse marketing do’s and don’ts, werd destijds gekscherend ook wel aangeduid als de Incidenten- en Individuenwet, omdat de inhoud volgens zeer bij de materie betrokken parlementariërs vooral een oplossing moest bieden voor diverse incidenten bij klantenwerving in de eerste helft van 2004. Sindsdien zijn er nog tal van pleisters op wonden geplakt en putten gedempt, maar een structurele beschouwing van hoe de kleinverbruikersmarkt in te richten bleef achterwege.
De gebeurtenissen in de afgelopen maanden maken pijnlijk duidelijk dat de kleinverbruikersmarkt van lapwerk en ad-hocmaatregelen aan elkaar hangt. Gebeurtenissen die uiteenlopen van failliete leveranciers en onduidelijkheid over rechten en plichten bij overname van contracten en/of klanten, het afkalvende productenaanbod, extreme prijzen en ogenschijnlijk grote willekeur bij het vaststellen van tarieven, tot aan het felle verzet tegen het op termijn geleidelijk aan beperken van kruissubsidies voor bezitters van zonnepanelen. Naar het zich laat aanzien, vormen deze zaken aanleiding voor een volgende ronde ad-hocmaatregelen: bijvoorbeeld een wettelijke verplichting tot aanbieden van langetermijncontracten met vaste prijzen en een de facto tariefregulering voor zonnestroom die door kleinverbruikers in het net wordt ingevoed.
Waar het aan ontbreekt is een goede beschouwing van wat de samenleving eigenlijk wil bereiken met de vrije leverancierskeuze en diepgaande discussie hoe dat het beste te realiseren. Kortom, het is de hoogste tijd om het marktontwerp eens goed tegen het licht te houden. De taak die de politiek zich zou moeten stellen is het creëren van een speelveld dat recht doet aan enerzijds (politieke) doelen zoals rechtvaardigheid, betaalbaarheid en duurzaamheid en anderzijds optimaal gebruik maakt van de voordelen die een vrije markt te bieden heeft, zoals keuzemogelijkheden, klantgerichtheid, innovatie en efficiëntie.
Omdat niet zomaar met een schone lei opnieuw kan worden begonnen, zou een helder kader opgesteld moeten worden waaraan elke wijziging moet worden getoetst. Weliswaar bevatten de Gaswet, de Elektriciteitswet 1998 en ook de concept-Energiewet reeds kaders, maar die zijn dermate breed en alomvattend, dat zowat elke voorgenomen maatregel verdedigd kan worden. Daarom is het een goede zaak om die kaders te vervangen door specifieke toetsingscriteria die recht doen aan wat belangrijk is. Daarbij valt te denken aan de basisprincipes van een klantgerichte efficiëntie en een rechtvaardige en betaalbare energievoorziening. Hieronder wordt daar nader op ingegaan.
Klantgerichte efficiëntie
Voorafgaand aan de liberalisering lag de prioriteit van nutsbedrijven meestal niet bij de kleinverbruikers. ‘Inhuizers’ moesten zowat een halve dag verlof opnemen om zich met paspoort en recent bankafschrift ten kantore van het nutsbedrijf aan te melden als nieuwe klant. Er was geen keuze tussen producten en tarieven werden in veel gevallen pas aan het begin van het kwartaal of half jaar van levering vastgesteld.
In dat opzicht is de vrije markt een verademing. Gewoonlijk biedt die volop keuze tussen leveranciers en tussen producten. Bovendien, aanmelden is een kwestie van enkele muisklikken. Normaliter zorgt concurrentie om de klant daarbij voor lage kosten en gepaste service. Die klantgerichte efficiëntie hoort het doel te zijn van wijzigingen in wet- en regelgeving en in zoverre wijzigingen botsen met dat doel, zou inzichtelijk gemaakt moeten worden dat de maatschappelijke voordelen van de maatregelen groter zijn dan de nadelen door het aantasten van klantgerichte efficiëntie.
De vrije markt is uiteraard verre van perfect. Zo drukt concurrentie bijvoorbeeld niet alleen de kosten, maar voegt ook nieuwe kosten toe, zoals voor klantenwerving. Naast deze ‘onderdeel van het spel’-kostenposten zijn er echter ook kosten die voortvloeien uit wet- en regelgeving die de klantgerichte efficiëntie hinderen. Zo gelden er voor leveranciers bijvoorbeeld hoge barrières voordat ze netbeheerders kunnen verzoeken om levering aan wanbetalers te beëindigen. Dat zodoende de kosten van de zorgplicht door alle overige klanten moeten worden betaald, is daarbij het ergste nog niet, ware het niet dat het valt te betwijfelen of energieleveranciers het beste geëquipeerd zijn om wanbetalers naar de schuldhulpverlening te begeleiden. Bovendien, in de tussentijd kunnen de oninbare energiekosten flink oplopen, waardoor energieleveranciers ondanks algemene acceptatieplicht toch zullen trachten zo weinig mogelijk wanbetalers als klant toe te laten. Van dat laatste kunnen ook mensen slachtoffer worden die wel goed zijn voor hun geld. De regeling zou dus tegen het licht gehouden moeten worden. Is deze zorgplicht plus socialisatie van kosten ‘onbetaald’ via energieleveranciers werkelijk maatschappelijk optimaal?
Rechtvaardige en betaalbare energievoorziening
Alle leveranciers hebben belang bij een goedwerkende kleinverbruikersmarkt, maar iedere individuele leverancier heeft vooral belang bij een gezonde winstgevendheid van de eigen leveringsactiviteiten. Dat de prioriteit bij dat laatste ligt, kan tot situaties leiden die het vertrouwen in goede marktwerking aantasten. Dat kan bijvoorbeeld het gevolg zijn van de acties van Budget Energie die de tarieven voor nieuwe klanten fors verlaagt en voor bestaande klanten per 1 februari aanstaande juist iets verhoogt.
Ook minister Jetten meldde eind november dat verschillen tussen bestaande en nieuwe klanten voor één en hetzelfde product kunnen oplopen tot maar liefst een factor drie. Omdat dit ten koste gaat van vertrouwen in de marktwerking, wijst dit erop dat de balans tussen enerzijds de vrijheid van leveranciers en anderzijds beperkingen ten behoeve van het grotere geheel, te ver richting vrijheid is doorgeslagen. Het opleggen van beperkingen aan de ongelijke behandeling van nieuwe en bestaande klanten ligt dan voor de hand (zie ook het Trilemma-artikel van Alex Kaat van deze maandag).
Het principe van rechtvaardige energievoorziening moet ook in het oog worden gehouden als energielevering voor andere doelen wordt gebruikt, zoals bijvoorbeeld het stimuleren van energiebesparing of opwek van duurzame energie. De salderingsregeling voor zonnepanelen is daar een treffend voorbeeld van. Oneigenlijk, maar enigszins te verdedigen toen slechts een enkeling peperdure zonnepanelen aanschafte. Er is echter al lang geen sprake meer van een grote groep die opdraait voor de hoge kosten van een enkeling. Integendeel, zonnepanelen zijn inmiddels goed betaalbaar en de groep met zon-op-dak groeit snel, terwijl de groep die de razendsnel oplopende kosten draagt snel krimpt. De regeling kan daarom beter gisteren dan vandaag worden afgeschaft en moet zeker niet worden vervangen door een toekomstig soortgelijk drama met thuisbatterijen of verplicht hoge vergoedingen voor teruglevering.
Mogelijk nog belangrijker dan het beperken van verschillen tussen afzonderlijke verbruikers is dat de hele voorziening ook betaalbaar blijft. Op de eerste plaats door kosten laag te houden en terughoudendheid te betrachten bij het opleggen van belastingen, heffingen en toeslagen. Maar het afgelopen jaar heeft ook geleerd dat er meer aan de hand is: er kunnen tekorten ontstaan en/of extreem hoge prijzen optreden. Het leek voorheen voornamelijk een taak van energieleveranciers om daar op te anticiperen (met uitzondering van gasvolumes gereserveerd voor levering aan kleinverbruikers in zoverre het gevolg van een effectieve etmaal-buitentemperatuur beneden de -9°C in De Bilt), maar die zijn daar niet of nauwelijks toe in staat. Integendeel, sinds de energiecrisis leggen energieleveranciers nog meer dan voorheen marktprijsrisico’s bij de afnemers omdat inkoopkosten voor nieuwe klanten anders zijn dan voor bestaande klanten, getuige de grote tariefverschillen tussen nieuwe en bestaande klanten.
In een energiemarkt waarin leveranciers de inkoop zo goed mogelijk afstemmen op de verkoop, ligt de verantwoordelijkheid voor het zeker stellen van toekomstige leveringen in wezen bij de afnemer. Maar van consumenten in het algemeen kan niet worden verwacht dat ze het inzicht hebben dat ze misschien wel voor vijf tot tien jaar energie zouden moeten contracteren en dat dan ook nog bij een leverancier die voldoende kredietwaardig is om zelfs in extreme omstandigheden over tien jaar ook daadwerkelijk te kunnen leveren. Ergo, voor kleinverbruikers ligt hier in zekere mate een zorgtaak voor de overheid. Deels wordt die al ingevuld doordat de overheid duurzame opwek stimuleert, maar mogelijk moeten er extra inspanningen worden verricht.
Salderingsregeling maakt consumenten kwetsbaar voor marktverstoringen
Naar het zich laat aanzien, maakt de salderingsregeling consumenten in rap tempo steeds kwetsbaarder voor verstoringen in de energiemarkt.
Als er ergens sprake is van polarisatie, dan is het wel bij de elektriciteitsvoorziening van kleinverbruikers. Enerzijds is er een snelgroeiende groep huishoudens die zich niet of nauwelijks bekommert om elektriciteitsprijzen omdat ze in het bezit zijn van zonnepanelen. Op papier hebben zij hun elektriciteitszaakjes namelijk goed voor elkaar. In de zomer produceren ze een overschot en in de winter mogen ze dat overschot zonder bijbetaling weer uit het net halen. Door toename van de opwek van zonnestroom neemt het verschil in marktwaarde tussen de ingevoede zonnestroom en de gesaldeerde afname snel toe. Daar zijn miljarden euro’s mee gemoeid, en de houdbaarheid van de regeling staat terecht sterk onder druk. Mocht de dam breken, dan kan blijken dat miljoenen huishoudens onvoldoende zijn voorbereid op werkelijke deelname aan de energiemarkt.
Anderzijds is er een snel afnemend aantal huishoudens die de toenemende lasten van de salderingsregeling moet opbrengen. Dat stimuleert huishoudens om zelf ook panelen te kopen of op zoek te gaan naar een andere manier om niet aan oplopende kruissubsidie voor panelenbezitters te hoeven bijdragen. Dat laatste is mogelijk door over te stappen op dynamische tarieven. Leveranciers die dagvooruit-uurprijzen plus vaste toeslag in rekening brengen, maken namelijk veel minder kosten voor het salderen. Ze hoeven in ruil voor voor zomerse terugleveringen met lage marktwaarde in de winter geen dure elektriciteit terug te geven. Bij wijze van spreken is de contractperiode slechts één uur en dus wordt gesaldeerd tegen het vigerende tarief in het uur van teruglevering. Dat betreft dus de marktprijzen die de stroom op dat moment waard is.
Net zoals saldering leidt tot een vicieuze cirkel in het bezit van panelen, valt te verwachten dat ook dynamische tarieven in een zelfversterkende spiraal terechtkomen. Immers, ook daarmee zal de basis voor het betalen van de subsidies voor bezitters worden uitgehold, waardoor de achterblijvers met snel stijgende kosten worden opgezadeld. Positief aan die ontwikkeling is dat dynamische tarieven stimuleren om verbruik naar goedkope uren te verplaatsen. Negatief is de kwetsbaarheid voor prijspieken en marktverstoringen, want niet alle huishoudens kunnen gemakkelijk de energierekening betalen als dagprijzen gedurende een langere periode extreem hoog uitvallen.
Om de toenemende kwetsbaarheid van huishoudens voor marktverstoringen in te dammen dient de salderingsregeling zo snel te mogelijk worden af- of omgebouwd. Omdat contracten met dynamische tarieven juist een bijdrage kunnen leveren aan een robuustere energievoorziening, is het zaak daar alleen maatregelen te nemen die het pijnpunt van mogelijke betalingsproblemen door extreem hoge prijzen aan te pakken. Dat is mogelijk door los van het energiecontract financiële producten in de markt te zetten. Banken en verzekeraars zijn daar de aangewezen partijen voor, maar zonder vraag geen markt en zonder markt geen vraag. De overheid zou dit kip-ei probleem kunnen doorbreken met voorlichting en mogelijk zelfs door de markt op gang te brengen.