Eind vorige maand heeft minister Wiebes de Tweede Kamer geïnformeerd over het gebrek aan netcapaciteit voor duurzame-elektriciteitsprojecten en over de maatregelen die hij gaat nemen. Alle vermelde maatregelen zijn er op gericht om het ontstane probleem op te lossen, maar het is opvallend dat het structurele probleem niet wordt aangepakt. Het is uiteraard goed dat de problemen die ontwikkelaars van duurzame projecten nu hebben zo snel mogelijk worden opgelost. Maar de vraag of deze problemen (gedeeltelijk) hadden kunnen worden voorkomen, blijft vrijwel onbesproken. Het probleem is immers niet nieuw.
Ruim tien jaar geleden, op 20 december 2007, stuurde de toenmalige minister ook een brief naar de Tweede Kamer over problemen met de netcapaciteit voor tuinders in het Westland en transportschaarste in het hoogspanningsnet rond de Eemshaven en de Maasvlakte. Daarin ging de minister in op de “aanpassingen in het aansluitbeleid om problemen van tekortschietende transportcapaciteit in de toekomst te voorkomen”. Terugkijkend kan geconcludeerd worden dat die aanpassingen van destijds minder succesvol zijn gebleken dan gehoopt. Anders hadden we nu dit probleem niet weer gehad, althans niet in deze mate. In de nieuwe brief noemt minister Eric Wiebes (Economische Zaken en Klimaat, VVD) de problematiek van destijds en de in 2007 afkondigde maatregelen totaal niet. Dat is jammer. Nu blijft onduidelijk waarom de maatregelen van destijds onvoldoende hebben gewerkt. Zolang het probleem niet structureel wordt opgelost, is er geen kristallen bol voor nodig om te voorspellen dat problemen met netcapaciteit in de toekomst weer zullen gaan opspelen!
Het structurele probleem is niet op te lossen maar kan wel beperkt worden
De kern van de problematiek zit in de splitsing tussen netbeheer en commerciële activiteiten zoals productie en verbruik. Deze splitsing was voor de liberalisering van de elektriciteitsmarkt noodzakelijk om voor alle marktpartijen een eerlijk speelveld te bieden. Het elektriciteitsnet faciliteert de markt. Dit impliceert dat marktpartijen zelf bepalen waar zij hun productie, opslag of verbruik willen vestigen. De netbeheerder moet voor zijn netplanning zo goed en kwaad als het gaat inschatten wat de markt gaat doen, verschillende scenario’s opstellen en keuzes maken. Achteraf is het dan makkelijk constateren welke keuzes niet optimaal zijn gebleken. De problematiek is dus niet volledig op te lossen. Toch kan en moet geprobeerd worden om het structurele probleem zo beperkt mogelijk te houden.
Wiebes schrijft in zijn brief dat de transportschaarste onder andere is ontstaan omdat er voor de opwek van zonne-energie geen structuurvisie was, zoals die er voor wind op land wel was. Dat zal zeker kloppen, maar in de toekomst zullen er allerlei nieuwe ontwikkelingen zijn die niet in een structuurvisie zijn gevat, maar die wel een beroep op netcapaciteit zullen doen. Zo was er destijds ook geen structuurvisie voor WKK-installaties in de glastuinbouw. Zo is er nu geen structuurvisie voor datacenters en elektrolyse-installaties. En zo zal er in de toekomst ook geen structuurvisie zijn voor -bijvoorbeeld- kleine modulaire kernreactoren, mocht die technologie onverwacht doorbreken.
Ook interessant is dat Wiebes schrijft dat de netbeheerders enigszins terughoudend zijn geweest met het doen van grote investeringen, om de kosten van het net zo laag mogelijk te houden. Hij geeft aan dat investeringen zonder noodzaak immers niet efficiënt zijn. De vraag is echter of netbeheerders toch in staat moeten worden gesteld om meer en eerder te investeren in netuitbreiding. Te veel terughoudendheid is zeker niet goed. Minder terughoudendheid betekent inderdaad een hogere kans op overcapaciteit in het net. Maar hoe erg is dat? De kans op het ontstaan van transportschaarste en de gevolgen daarvan moeten worden afgewogen tegen de kosten van mogelijke overcapaciteit in het net.
Ervaringen in het verleden laten zien, dat investeringen in het elektriciteitsnet die op enig moment een over-investering leken te zijn, toch weer rendabel werden; bijvoorbeeld door grote veranderingen in de prijzen van brandstoffen en de daarmee gepaard gaande andere inzet van centrales of door storingen in het net waarbij de omvang van de storing beperkt bleef door de aanwezigheid van extra netcapaciteit. Kortom, het risico van stranded assets in elektriciteitsnetten is klein. Daarbij komt dat, zeker op de lagere spanningsniveaus, veel investeringen in koper hoe dan ook nodig zullen zijn vanwege elektrificatie van vervoer en verwarming en vanwege toename van zonnepanelen. Lokale opslag zal daarvoor geen volwaardig alternatief kunnen zijn. Het lijkt daarom verstandig dat de netuitbreiding eerder wat te ruim dan te krap wordt bemeten. Zijn de netbeheerders terughoudend omdat ze vrezen dat zij het risico op over-investeringen zelf moeten dragen? De vraag die Wiebes niet stelt is of de bestaande tariefregulering door ACM een ruim bemeten netplanning toestaat of dat de netbeheerder juist wordt geprikkeld om terughoudend te blijven. Zolang die vraag niet beantwoord wordt, is de kans aanzienlijk dat er in de toekomst, op andere plekken en door andere ontwikkelingen, weer problemen met transportschaarste zullen ontstaan.
Het structurele probleem kan toch worden opgelost
Het structurele probleem zou kunnen worden opgelost, als de splitsing tussen netbeheer en markt ongedaan zou worden gemaakt. Dat is uiteraard een onmogelijke route omdat de keuze voor marktwerking en dus ook voor splitsing stevig verankerd is in Europese wetgeving. Toch wordt deze route door Tennet gevolgd. Waarschijnlijk onbewust en met de beste bedoelingen, maar dat maakt het er niet beter op. Het gaat hier om de visie van Tennet en Gasunie dat deze landelijke netbeheerders (TSO’s) in de toekomst zouden kunnen bepalen waar power-to-gas faciliteiten moeten worden gebouwd. Het idee is dat alleen elektrificatie niet genoeg is voor decarbonisatie van de gehele energiesector. Groen gas en groene waterstof zullen moeten worden ingezet -met name in de industrie, voor vervoer en wellicht ook voor verwarming- en ook daarvoor is duurzame elektriciteitsproductie nodig.
Tennet vreest dat die gigantische hoeveelheden duurzame elektriciteitsproductie niet op een economisch efficiënte manier via elektriciteitsnetten kunnen worden vervoerd. De oplossing die Tennet en Gasunie in gedachten hebben is dat op gunstige locaties power-to-gas faciliteiten worden gepland, bijvoorbeeld aan de kust vlakbij de aanlanding van offshore-wind-connecties, of zelfs op één van de toekomstige eilanden die recent door het Consortium North Sea Wind Power Hub werden voorgesteld. Voor het transport van groen gas kan dan de bestaande gasinfrastructuur van Gasunie worden gebruikt. Het klinkt allemaal mooi en logisch, maar alternatieve oplossingen worden hierdoor bij voorbaat uitgesloten. Indien de TSO’s aangeven hoe groot de structurele congestie gaat worden en vervolgens congestiemanagementdiensten gaan inkopen, dan kan de markt zelf bepalen of power-to-gas of een andere combinatie van, bestaande en nieuwe, technologieën goedkoper is.
Principes leveren geld op
Dezelfde discussie speelt bij één van de maatregelen die Wiebes wel heeft voorgesteld, namelijk de maatregel dat de projectontwikkelaar voortaan een “transportindicatie” moet meesturen bij de aanvraag voor subsidie. De netbeheerder wordt geacht zo’n indicatie af te geven als op het moment van aanvraag voldoende transportruimte beschikbaar is. Tegen deze maatregel zijn de producenten meteen in het geweer gekomen. Zij vinden het principieel onjuist dat de netbeheerder een rol gaat spelen bij de keuze waar projecten ontwikkeld gaan worden en menen dat dat leidt tot verkeerde prikkels voor de netbeheerders.
De netbeheerders hebben bij monde van Netbeheer Nederland aangegeven dat de producenten een denkfout maken. Netbeheer Nederland meent dat de vereiste van een transportindicatie voorkomt dat subsidiegeld vast komt te zitten in projecten die niet op korte termijn gerealiseerd kunnen worden. Ook nu lijkt de redenering van de netbeheerders logisch, maar zij hebben geen oog voor de principiële bezwaren. Principes zijn er niet alleen voor de sier, maar dienen een doel. In dit geval is het principe van strikte splitsing tussen netbeheer en markt van belang om een goed werkende markt mogelijk te maken. De baten van betere marktwerking zijn wellicht moeilijk te kwantificeren, maar mogen niet worden verwaarloosd.