Het warmteplan voor de Amsterdamse Sluisbuurt is definitief, nadat de Raad van State deze woensdag een beroep hiertegen als niet-ontvankelijk heeft afgedaan. Voor de vraag of zonnepanelen plus een warmtepomp een gelijkwaardig alternatief zijn voor het warmtenet, waardoor verplichte aansluiting op dat warmtenet voorkomen kan worden, is het volgens de rechter nog te vroeg.
Met het warmteplan Sluisbuurt 2018 besloot de gemeente Amsterdam deze nieuwbouwwijk op het warmtenet van Westpoort Warmte aan te sluiten. In datzelfde plan stond ook de uitleg die de gemeente gaf aan de zogenoemde gelijkwaardigheidsbepaling die volgt uit het Bouwbesluit 2012. Die bepaling stelt dat een woning die verplicht op een warmtenet wordt aangesloten, hier ontheffing voor kan krijgen als er een gelijkwaardig alternatief bestaat. Wat precies wordt verstaan onder een gelijkwaardig alternatief, staat niet helder omschreven in het bouwbesluit.
Het was de manier waarop de gemeente in het warmteplan omging met deze gelijkwaardigheidsbepaling, dat kwaad bloed zette bij onder meer de Stichting Amsterdam Fossielvrij. Het is deze stichting sowieso een gruwel dat nieuwbouwwoningen verplicht worden aangesloten op een warmtenet dat voornamelijk gevoed wordt met warmte van het gemeentelijk Afval Energie Bedrijf (AEB). Dat de gemeente in het warmteplan daarbij bovendien stipuleerde dat zonnepalen gecombineerd met een warmtepomp niet als gelijkwaardig alternatief wordt gezien, maakte dat de stichting de gang naar de rechter maakte.
De rechtbank gaf de stichting in april 2020 gelijk. Een gemeente mag niet op basis van zelf gekozen criteria beslissen of een alternatief plan qua energiezuinigheid gelijkwaardig is aan aansluiting op een warmtenet, luidde de kern van die uitspraak. De gemeente stapte samen met het warmtebedrijf Westpoort Warmte -een joint venture van het AEB en energiebedrijf Vattenfall- naar de Raad van State.
Die oordeelde deze woensdag in het voordeel van het gemeentebestuur. De juridische overwinning is puur gebaseerd op bestuursrechtelijke overwegingen, en zegt eigenlijk nog niets over de juridische houdbaarheid van de omgang van Amsterdam met het gelijkwaardigheidsbeginsel. De uitspraak van de Raad van State zegt eigenlijk: het is te vroeg in het proces om hierover te oordelen; deze vraag kan pas later aan de orde komen.
(De tekst gaat verder onder de afbeelding.)
Even een stapje terug. De gemeenteraad van de hoofdstad heeft besloten in de toekomst geen nieuwbouwwijken aan te sluiten op het Amsterdamse hogetemperatuurwarmtenet. De warmtevraag van nieuwbouw is te laag voor een 70°C-warmtenet; daar zijn zinniger alternatieven voor. Maar na het vallen van zo’n besluit moet één nieuwbouwwijk de laatste zijn, en in 2018 is bepaald dat Sluisbuurt dat is. Voor 2.700 woningen is toen bepaald dat deze verplicht worden aangesloten op het warmtenet van Westpoort Warmte.
Die aansluitplicht is een wettelijke regeling die staat in het Bouwbesluit 2012, dus het is het goed recht van de gemeente die op te leggen. Maar in dat Bouwbesluit staat ook het gelijkwaardigheidsbeginsel omschreven: aan de aansluitplicht hoeft niet te worden voldaan als op een andere manier ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu wordt bereikt.
Als gezegd: het Bouwbesluit geeft geen vastomlijnde invulling aan wat een gelijkwaardig alternatief precies is. Het is aan de gemeente om te oordelen over de gelijkwaardigheid van verschillende maatregelen. In het warmteplan Sluisbuurt 2018 wijdde Amsterdam een heel hoofdstuk aan de gelijkwaardigheidsbepaling. Zo stipuleert hoofdstuk 4 dat de combinatie zonnepanelen en warmtepomp niet als gelijkwaardig wordt gezien aan aansluiting op het warmtenet. Zonnepanelen wekken elektriciteit op als de zon schijnt, een warmtepomp geeft warmte af als het koud is, en die twee dingen gebeuren zelden gelijktijdig, redeneert de gemeente.
Gelijk bij de rechtbank
Dit schoot Stichting Amsterdam Fossielvrij in het verkeerde keelgat, wat leidde tot een rechtsgang. De rechtbank Amsterdam gaf de stichting gelijk. De manier waarop in hoofdstuk 4 van het warmteplan invulling werd gegeven aan de gelijkwaardigheidsbepaling was volgens de rechter strijdig met de manier waarop dit moet gebeuren volgens het Bouwbesluit 2012.
De gemeente ging, geflankeerd door Westpoort Warmte, in beroep tegen de uitspraak. Het punt: hoofdstuk 4 van het warmteplan moet helemaal niet gezien worden als onderdeel van het officiële besluit. Hoofdstuk 4 is slechts een indicatief stuk proza, met handvatten op basis waarvan de gelijkwaardigheid van een alternatief moet worden beoordeeld. Maar de daadwerkelijke beoordeling van een aanvraag om ontheffing van de aansluitplicht, waarbij dus een alternatief wordt aangedragen dat de zelfde mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu moet kennen, gebeurt volgens de gemeente helemaal niet aan de hand van hoofdstuk 4.
De stelling dat de combinatie van zonnepanelen en warmtepomp niet geldt als gelijkwaardig alternatief, bleek tijdens de behandeling van de zaak door de Raad van State ook niet zo hard. De “rekenvoorbeelden” in hoofdstuk 4, vooral die over de zonnepanelen plus warmtepomp, zijn slechts “illustraties”, leest het in de uitspraak. “Daarmee is niet uitgesloten dat er gevallen kunnen zijn waarbij zonnepanelen als een gelijkwaardig alternatief voor de aansluiting op het warmtenet worden aangenomen.”
Geen besluit, dus geen zaak
De Raad van State gaf de gemeente gelijk. Volgens de bestuursrechter heeft de rechtbank eerder niet onderkend dat het vierde hoofdstuk uit het warmteplan “geen besluitkarakter heeft”. Het bezwaar van de Stichting Amsterdam Fossielvrij richtte zich enkel op dit hoofdstuk, terwijl “er geen beroep bij de bestuursrechter tegen dit hoofdstuk mogelijk is”. Dit omdat je gewoonweg niet in beroep kunt gaan tegen iets dat geen officieel besluit is. Het bezwaar dat is gericht tegen hoofdstuk 4 van het warmteplan is niet-ontvankelijk.
Daarmee is dus geen inhoudelijk oordeel gevormd over de manier waarop de gemeente met de gelijkwaardigheidsbepaling moet omgaan. Een woordvoerder van de Raad van State verduidelijkt dat het daarvoor gewoon te vroeg is. Pas als iemand die verplicht wordt aangesloten op het warmtenet hiervoor een ontheffingsaanvraag doet op basis van de gelijkwaardigheidsbepaling, is het aan de gemeente om hier een oordeel over te vormen. Wijst de gemeente de aanvraag af, dan is dát het moment voor juridische toetsing.