Decentrale opwek, inferieure opwek!?

GroenLinks-PvdA heeft een initiatiefnota ingediend om brede steun voor energiecoöperaties vast te leggen in de wet- en regelgeving. Daarin wordt de Tweede Kamer onder andere opgeroepen om er voor te zorgen “dat energiecoöperaties en decentrale opwek een prominente plek krijgen in overheidsvisies op het energiesysteem, zoals het Nationaal plan energiesysteem.” Met die oproep en dan vooral het gebruik van de term decentrale opwek, is iets vreemds aan de hand.

Onlangs betoogde Paul Giesbertz in Trilemma dat er geen onderscheid bestaat tussen centraal en decentraal, want er is slechts sprake van één groot elektriciteitssysteem. Daarmee komen productiemiddelen die worden aangeduid als ‘decentraal’ eigenlijk nog goed weg. Immers, toen eind vorige eeuw voorafgaand aan de liberalisering het onderscheid tussen centraal en decentraal wél bestond, was decentraal de facto inferieur aan centrale opwek.

Het feit dat de term decentraal tegenwoordig nog wordt benut om productiemiddelen met bijzondere kwaliteiten aan te duiden, zoals kleinschaligheid, dicht bij de mensen of in collectief bezit, geeft te denken. Te meer omdat de initiatiefnota van Kamerlid Suzanne Kröger suggereert dat deze vorm van opwek, alsmede de collectieve eigenaren, tot op zekere hoogte vrijgesteld zouden moeten worden van de lasten van de vrije markt, terwijl ze wel van de lusten mogen profiteren. Tijd dus voor een duik in de geschiedenis om daar lessen voor de toekomst aan te kunnen ontlenen.

De centrale elektriciteitsvoorziening

In de loop van de vorige eeuw groeide de elektriciteitsvoorziening uit van kleine lokale systemen tot een landelijk dekkend netwerk. Aan de productiezijde beheerden een viertal regionale bedrijven de grotere centrales. Die productiebedrijven werkten samen in NV SEP, het bedrijf dat als voorloper van TenneT het landelijke hoogspanningsnet beheerde en daarnaast ook de aankoop van brandstoffen en inzet van centrales coördineerde. SEP had daarbij statutair als taak om op duurzame, betrouwbare en betaalbare wijze alle elektriciteit te produceren die nodig was, maar die niet door een andere partij werd geproduceerd.

Het produceren van elektriciteit was een vrije economische activiteit. Iedere partij mocht naar hartenlust centrales bouwen, afgezien van de lokale distributiebedrijven. De Elektriciteitswet 1989 deelde de markt namelijk op in drie delen: 1) de centrale producenten die niet mochten leveren aan eindverbruikers; 2) de distributiebedrijven die geen grootschalige centrales mochten bouwen; en 3) alle andere partijen die vrij waren om elektriciteit te produceren.

De distributiebedrijven mochten geen grote centrales bouwen omdat SEP ook moest zorgen dat nieuwbouw van centrales aansloot bij de te verwachten vraag. Die planning, in tweejaarlijkse Elektriciteitsplannen, zou nauwelijks mogelijk zijn geweest als de exclusieve klanten van de centrale producenten, zijnde de distributiebedrijven, zelf ook grote centrales konden bouwen. Kleine centrales, in de praktijk vaak tot 25 MW, mochten distributiebedrijven wel bouwen omdat de gedachte was dat die de planning en inzet-coördinatie niet zouden verstoren. Die kleinere centrales werden normaliter aangeduid als decentrale opwek.

Het verschil tussen centraal en decentraal

Van meet af aan was het belangrijkste onderscheid tussen centrale en decentrale opwek dat centrale opwek vraagvolgend werd ingezet en decentraal vrije dispatch had. Aanvankelijk leek dat geen probleem, want de te verwachten productie van een relatief grote hoeveel kleine centrales die financieel geprikkeld worden om, mits beschikbaar, zoveel mogelijk te draaien, is redelijk goed te voorspellen.

Om de vraag naar elektriciteit te kunnen volgen, moeten er altijd voldoende centrales achter de hand worden gehouden en bij tijd en wijle draaien – ook nu nog – diverse centrales op minimumlast zodat ze snel kunnen opregelen als de vraag stijgt. De centrale producenten investeerden daarom fors in eenheden die zo laag mogelijk stabiel in bedrijf konden worden gehouden.

Decentraal daarentegen spaarde die investeringen uit en bouwde eenheden die niet of nauwelijks in staat waren om regelend bedrijf te voeren. Daarbij komt dat centrales op minimumlast een relatief hoog brandstofverbruik hebben per opgewekte kWh. Al met al was de vraagvolgende elektriciteitsproductie van de centrale producenten per kWh duurder dan decentrale basislastproductie. Die meerkosten van de centrale productie werden uiteraard doorbelast aan de afnemers, zijnde de distributiebedrijven. Echter, door zelf centrales te bouwen, konden distributiebedrijven de relatief hoge inkoopprijs van gegarandeerde leveringen vermijden. Maar om daar echt van te kunnen profiteren, moesten ze wel het verbod op het bouwen van grotere centrales omzeilen.

Distributiebedrijven omzeilden dat verbod door samen met industriële afnemers joint ventures op te zetten. Niet het distributiebedrijf, maar de joint venture bouwde dan de centrale en leverde de elektriciteit aan het distributiebedrijf, voor zover die niet werd afgenomen door de industriële partner. Het distributiebedrijf betaalde voor die elektriciteit min of meer het uitgespaarde tarief voor inkoop bij de centrale producenten en verdiende zodoende heel gemakkelijk geld. Immers, anders dan de centrale producenten hoefde de joint venture niet te investeren in flexibiliteit en leveringszekerheid. Bij uitval van de eigen opwek kon altijd op de centrale producenten worden teruggevallen, want die hadden immers de plicht alles te leveren wat niet door een ander werd geproduceerd.

Nog mooier voor de decentrale opwek was dat naarmate er meer decentraal vermogen bijkwam, de kosten voor de centrale producenten opliepen. Bijvoorbeeld in de ochtenden op werkdagen. Om de snel stijgende vraag in de ochtendpiek te kunnen volgen, moeten er voldoende centrales op minimumlast in bedrijf zijn. Maar als lage vraag in de nacht grotendeels wordt ingevuld door vollast draaiend decentraal vermogen, dan zijn kunstgrepen nodig, zoals het weggeven aan het buitenland van elektriciteit die onvermijdelijk ’s nachts wordt geproduceerd om de ochtendpiek met draaiend vermogen te kunnen opvangen.

Al die extra kosten dreven de tarieven van de centrale producenten omhoog met het voorspelbare gevolg dat distributiebedrijven met decentrale opwek steeds meer konden verdienen. De distributiebedrijven, allemaal in handen van gemeenten en provincies, raakten al snel in een ‘rat race’ verwikkeld. Het (overheids)bedrijf met het grootste aandeel decentrale opwek maakte de meeste winst, op kosten van de achterblijvers en vooral op kosten van de afnemers.

Decentraal holde de centrale voorziening uit

Decentrale opwekkers profiteerden als free riders van de leveringszekerheid die de centrale producenten moesten verzorgen en stuurden het systeem daarbij ook onverbiddelijk richting afgrond. Om het systeem te redden, zou leveringszekerheid apart geprijsd moeten worden (zoals leverancier/transporteur Gasunie halverwege de jaren negentig wel deed met de introductie van uurbalancering voor gas van derden, het zogeheten commodity diensten systeem). Tevens zouden de kWh-tarieven voor nachtstroom fors moeten worden verlaagd, enerzijds om de vraag te stimuleren en anderzijds om decentrale opwek te dwingen mee te doen met load following. De tragedie van de Elekticiteitswet 1989 was helaas dat de centrale producenten niet bij machte waren lagere tarieven aan te bieden. Hun afnemers, de distributiebedrijven in handen van gemeenten en provincies, weigerden lagere tarieven. Hun ‘eigen’ decentrale opwek zou dan verliesgevend kunnen blijken.

De Elektriciteitswet 1989 beoogde een scheiding tussen distributie en productie, maar die werd slechts halfslachtig doorgevoerd. Twee van de vier centrale productiebedrijven waren in handen van distributiebedrijven en die lieten zich het (op papier) financieel aantrekkelijke spel met decentrale opwek niet afpakken. Via het aandeelhouderschap konden ze de noodzakelijke aanpassingen van de werkwijze van de centrale producenten blokkeren. Dat het systeem daardoor in een neerwaartse spiraal bleef hangen, mocht niet deren. Dat terwijl het onherroepelijke einde zichtbaar was voor iedereen die wilde kijken.

Bouwden de centrale producenten begin jaren negentig nog centrales van pakweg 800 MW, richting 1996 betrof het nog slechts eenheden van rond de 230 MW, terwijl decentraal eenheden met vermogens boven 400 MW werden gebouwd. Begin jaren negentig had het ministerie van Economische Zaken de neergang de centrale producenten mogelijk nog kunnen stoppen, maar de Elektriciteitswet 1989 had naast de doelstelling om de elektriciteitssector goed te organiseren, ook als doel om warmtekrachtkoppeling te stimuleren. Dat die twee doelen in wezen haaks op elkaar stonden, werd genegeerd totdat het te laat was om nog corrigerend te kunnen optreden (hier wordt later in dit artikel verder ingegaan).   

Door oneigenlijk gebruik van macht en najagen van kortzichtig eigenbelang, stortte het kaartenhuis van de lucratieve decentrale opwek op basis van kunstmatig hoge ‘vermeden inkoopkosten’ in. Zelfs de ultieme reddingspoging, het fuseren van de SEP en productiebedrijven tot een echt bedrijf, mislukte doordat bestuurders niet voorbij hun eigen belangen konden kijken.

Daar zou men waardevolle lessen uit hebben moeten trekken, maar daar is het helaas nooit van gekomen. Het debacle van de elkaar tegenwerkende overheidsbedrijven raakte ondergesneeuwd door onverwachte gevolgen van de komende liberalisering: buitenlandse bedrijven bleken veel meer voor Nederlandse energiebedrijven te willen betalen dan waar de aandeelhouders op hadden gerekend.

De onterechte goede reputatie van decentraal

Gezien de geschiedenis, zou decentrale opwek een slechte reputatie moeten hebben. In een optimaal elektriciteitssysteem houden immers alle deelnemers rekening met de actuele vraag en aanbod. Decentraal, destijds met een marktaandeel van zo’n 33%, onttrok zich daar aan, waardoor de totale systeemkosten onnodig hoog waren.

Meer in het bijzonder, er had fors bespaard kunnen worden op de inzet van fossiele brandstof en dus op de CO₂-uitstoot. Dat wil zeggen, op de nationale CO₂-uitstoot, maar die deed er niet toe. Wat telde was de lokale besparing op energie en CO₂-uitstoot en daarvoor was (en is nog steeds) decentrale opwek bij uitstek geschikt. Door aan elke opgewekte kWh elektriciteit en geleverde GJ warmte de besparing toe te rekenen ten opzichte van gescheiden opwek en/of ten opzichte van de nationale mix of bijvoorbeeld ten opzichte van een kolencentrale, kunnen op papier forse besparingen worden gerealiseerd. Onderwijl is de hele elektriciteitsvoorziening vanwege die ‘besparingen’ suboptimaal en draaien bijvoorbeeld sommige centrales in minimumlast met een brandstofrendement van 40% waar dat ook 55% had kunnen zijn als iedereen meer rekening met elkaar zou houden. In wezen is die situatie nog steeds van kracht.

Belangrijke lessen uit het verleden

De Elektriciteitswet 1989 beoogde naast een goede elektriciteitsvoorziening ook een specifieke technologie te bevorderen, namelijk warmtekrachtkoppeling. Toen bleek dat die twee doelstellingen haaks op elkaar stonden, was de overheid niet bij machte bij te sturen, omdat de chaos juist was veroorzaakt door elkaar tegenwerkende overheidsbedrijven. Lokale en regionale belangen prevaleerden, maar uiteindelijk was iedereen duurder uit. Met de liberalisering, vormgegeven in de Elektriciteitswet 1998, werd het roer omgegooid. Die wet wordt binnenkort vervangen door de Energiewet, maar daarin dreigen de fouten van de 1989 wet te worden herhaald.

Naar het zich laat aanzien, stuurt de Tweede Kamer binnenkort aan op het voortrekken van energiegemeenschappen, energiecoöperaties en decentrale opwek. Initiatieven die op veel sympathie kunnen rekenen en nuttig kunnen zijn voor de energietransitie. Maar om dat laatste te bereiken, moeten de initiatieven niet worden vrijgesteld van de (inter)nationale markt, maar daar juist onderdeel van uitmaken.

De (inter)nationale elektriciteitsvoorziening is het meest kostenefficiënt, betrouwbaar en duurzaam, als iedere partij die daartoe in staat is, bijdraagt aan de afstemming van vraag en aanbod. Marktprijzen zijn daartoe het aangewezen communicatiemiddel om acties van individuele partijen op elkaar af te stemmen. Op de morele plicht om naar kunnen bij te dragen aan het collectieve systeem, horen geen vrijstellingen te worden verleend en al helemaal niet star verankerd in de Energiewet. Hoe sympathiek energiegemeenschappen, energiecoöperaties en decentrale opwek ook mogen zijn, elke afwijking van de optimale inzet van de middelen, betekent onherroepelijk een duurdere en minder klimaatvriendelijke elektriciteitsvoorziening.