Oplossingen voor de hoge nettarieven voor de industrie

De laatste tijd staan de hoge nettarieven in de belangstelling. De Nederlandse tarieven zijn niet alleen hoog, maar liggen ook nog eens duidelijk hoger dan in andere Europese landen en de industrie luidt – begrijpelijk – de noodklok.

Het is een lastig probleem. Want de kosten voor het elektriciteitsnet zullen sowieso gaan stijgen en het prikkelen van efficiënt netgebruik zal weinig zoden aan de dijk zetten. Twee routes moeten worden overwogen: regelen dat in de buurlanden alle netkosten in de nettarieven weerspiegeld worden en wind op zee laten betalen voor aansluiting op het net.

Het begrip kostenreflectiviteit is belangrijk voor de oplossing. Het gaat daarbij niet om toepassing van het kostenveroorzakingsprincipe en lastige discussies over prikkels voor efficiënt netgebruik. Het gaat erom dat de tarieven alle netkosten moeten weerspiegelen. Als in de buurlanden een deel van de netkosten buiten de tarieven wordt gehouden, voldoen die tarieven niet aan de Europese regels en heeft de industrie aldaar een oneerlijke voorsprong ten opzichte van de Nederlandse industrie.

Nettarieven gaan in toekomst weer omhoog

Netcongestie is al enkele jaren een hot topic. Het remt de energietransitie en het is schadelijk voor de economie. Maar de laatste tijd staan ook de nettarieven volop in de belangstelling. Ook hoge nettarieven zullen remmend werken op de transitie omdat elektrificatie duurder wordt en dus mogelijk achterblijft. En als dat gebeurt, zullen de nettarieven nog verder stijgen (netkosten worden immers over minder verbruik verdeeld) en dan dreigt een vicieuze cirkel.

De discussie rond de hoogte van de nettarieven ontbrandde vorig jaar toen de tarieven flink stegen. Die stijging werd met name veroorzaakt door de extreem hoge elektriciteitsprijzen in 2022. TenneT was veel geld kwijt voor de dekking van netverliezen, de inkoop van regelvermogen en ook voor congestiemanagement. Omdat de elektriciteitsprijzen na 2022 weer gedaald zijn, zou die stijging van de tarieven van tijdelijke aard moeten zijn.

Maar er zijn ook andere factoren die een rol spelen; met name het net op zee kost een flinke duit. Voor de zomer kwam TenneT met een tienjaarsprognose. De transmissienetbeheerder gaf aan de tarieven op de korte termijn inderdaad weer wat zullen dalen, maar na 2026 weer gaan stijgen. Tot 2035 verwacht TenneT dat het tarief HS (hoogspanning) jaarlijks stijgt met 4,7% en het tarief EHS (extra hoogspanning) met 4,3%. Tariefstijgingen door inflatie komen daar nog bovenop. TenneT geeft ook aan dat als de elektrificatie minder snel gaat dan verwacht, de tarieven nog hoger zullen uitvallen, omdat dan de totale kosten over minder netgebruikers verdeeld zullen worden.

Het stimuleren van flexibel netgebruik en vier uitgangspunten

Voor het beperken van de tariefstijgingen worden verscheidene oplossingen aangedragen. Voorbeelden hiervan zijn een producententarief, dekking van netkosten via de algemene middelen en het laten meebetalen van buitenlandse netgebruikers aan de versterking van het Nederlandse net en dan met name van het net op zee. Ook het stimuleren van flexibel gebruik van het elektriciteitsnet via de nettarieven, dus met andere tariefstructuren, wordt vaak genoemd. ACM is daarmee aan de slag en legt in een recente publicatie uit dat zij mogelijke aanpassingen van de tariefstructuur moet beoordelen aan de hand van vier uitgangspunten: kostenreflectiviteit, het bevorderen van systeemefficiëntie, transparantie en non-discriminatie. De ACM licht deze uitgangspunten ook toe.

Het doel van transparantie is vrij duidelijk. Tarieven moeten begrijpelijk en inzichtelijk zijn. Dat is onder andere belangrijk voor acceptatie: netgebruikers weten wat ze moeten betalen en kunnen dan ook eventueel hun gedrag aanpassen.

Ook het uitgangspunt non-discriminatie lijkt duidelijk. Gelijke gevallen moeten gelijk worden behandeld. Toch is toepassing van dit uitgangspunt lastig. Want wat zijn gelijke gevallen en wanneer is er sprake van een objectieve rechtvaardiging om verschillende netgebruikers anders te behandelen? Zo’n rechtvaardiging zou kunnen liggen in het gegeven dat verschillende netgebruikers andere kosten veroorzaken of dat een andere behandeling gunstig is voor de efficiëntie van het systeem. En daarmee zijn we direct bij de twee overgebleven uitgangspunten beland: kostenreflectiviteit en systeemefficiëntie. En daar wordt het echt interessant.

Kostenreflectiviteit is niet hetzelfde als kostenveroorzaking

Onder kostenreflectiviteit verstaat ACM dat de tarieven zo goed mogelijk overeenkomen met de kosten van het netgebruik. ACM schrijft dat als huidige en potentiële netgebruikers worden geconfronteerd met de kosten van hun netgebruik, zij een prikkel krijgen om de kosten en baten daarvan tegen elkaar af te wegen. Vervolgens stelt de ACM dat in plaats van kostenreflectiviteit ook de term kostenveroorzaking kan worden gebruikt. Beide begrippen zouden in grote lijnen hetzelfde inhouden.

Bij die interpretatie van het uitgangspunt kostenreflectiviteit moeten echter vraagtekens worden geplaatst. Eigenlijk maakt de ACM het zichzelf te moeilijk. De toezichthouder schrijft dat het vaststellen van kostenreflectieve tarieven op het niveau van een individuele aangeslotene bijzonder complex is. Het punt is dat de ACM dat helemaal niet hoeft vast te stellen.

Verderop in het uitgangspuntenverhaal van de ACM, onder het kopje non-discriminatie, zegt de autoriteit het goed. Daar stelt ze dat tarieven kostenreflectief zijn als de werkelijke kosten van netbeheerders het vertrekpunt zijn, en dat de tarieven dus de kosten die de netbeheerder maakt moeten weerspiegelen. Zo simpel is het. Niet meer en niet minder. Nettarieven kunnen prima kostenreflectief zijn zonder dat ze individuele netgebruikers stimuleren tot efficiënt gebruik van het net. Efficiënt gebruik van het net is uiteraard een mooi iets, maar dat wordt afgedekt door het laatste uitgangspunt: systeemefficiëntie.

Systeemefficiëntie is meer dan netefficiëntie

Ook de definitie van systeemefficiëntie door ACM is opmerkelijk. ACM verstaat onder systeemefficiëntie een efficiënt ontwerp van het net en een efficiënte benutting van het net. Ten eerste valt hierbij op dat deze definitie overlapt met de interpretatie die de ACM hanteert voor het uitgangspunt kostenreflectief. Maar goed, zoals reeds uitgelegd, is die interpretatie niet correct en onnodig complex. Als onder kostenreflectiviteit alleen wordt verstaan dat de tarieven gebaseerd moeten zijn op de daadwerkelijke kosten, dan voegt het uitgangspunt systeemefficiëntie uiteraard wel veel toe.

Ten tweede valt op dat de ACM het bij systeemefficiëntie alleen heeft over een efficiënt ontwerp en efficiënte benutting van het net. Het zou dus gaan om zo laag mogelijke netkosten. Maar het systeem, of het elektriciteitsvoorzieningssysteem, is veel ruimer dan alleen het elektriciteitsnet. Uiteindelijk gaat het om lage kosten voor het gehele systeem.

Het is eenvoudig om elektriciteitsvoorzieningssystemen te bedenken die lage netkosten hebben maar voor netgebruikers heel duur zijn. Neem bijvoorbeeld het Nederlandse systeem zonder interconnectoren. Of nog extremer, een situatie waarbij er geen landelijk hoogspanningsnet is met deelgebieden die in hun eigen behoefte aan elektriciteit voorzien. De netkosten nemen af, maar in dat geval is meer productie- en opslagcapaciteit in Nederland nodig, en het is evident dat de elektriciteitsvoorziening als geheel duurder wordt. De ACM zou haar interpretatie van het punt systeemefficiëntie bij de beoordeling van aanpassingen van de structuur van de nettarieven daarom moeten heroverwegen.

Een belangrijk testcase hierbij is het lopende onderzoek van de ACM naar de mogelijke introductie van een invoedingstarief, oftewel een tarief voor gebruik van het net door producenten. Als de toezichthouder nieuwe tariefstructuren beoordeelt op de vraag of die structuren kunnen leiden tot lagere netkosten, dan zal de invoering van een invoedingstarief aantrekkelijk lijken. Als er immers helemaal niet voor het net hoeft te worden betaald, kan er ook geen prikkel worden gegeven aan de producent om een voor het net gunstige locatie te zoeken en/of om minder te produceren op momenten dat het net last heeft van invoedingscongestie. Men kan zich afvragen of die prikkels daadwerkelijk effect zullen hebben, maar het is evident dat als er niet geprikkeld kan worden, er in het geheel geen effect is.

Maar de eventuele nadelen die een invoedingstarief heeft voor productie die kunnen leiden tot een duurder productiesysteem, worden dan niet meegenomen. Het is echter goed denkbaar dat die nadelen voor productie groter zijn dan de voordelen voor het net. Het resultaat is dan lagere nettarieven, maar een hogere rekening voor de afnemers van elektriciteit.

Het valt te hopen dat de populistische opvatting dat producenten ook moeten gaan betalen voor netgebruik, het aflegt tegen de theoretische beschouwing dat het draait om integrale kosten. Het is immers makkelijk roepen dat als producenten de helft van de kosten van het net gaan dragen, de nettarieven voor de afnemers met de helft kunnen dalen. Wie wil dat nou niet?

Het argument dat die extra kosten voor producenten in de marktprijs voor elektriciteit zullen landen, en dat de consument daar dus netto niets mee opschiet, kan worden gecounterd. Men kan immers stellen dat die één-op-één doorwerking in de elektriciteitsprijs niet zo snel of niet volledig zal plaatsvinden, en mocht die doorwerking wel volledig zijn, dan kan men stellen dat de consument er in ieder geval niet op achteruit is gegaan. Als iemand vervolgens wil gaan uitleggen dat de consument er wel netto op achteruit zou kunnen gaan, omdat de totale productiekosten kunnen stijgen, is de kans aanwezig dat die argumentatie vanwege zijn complexiteit niet overtuigt.

Kostenreflectieve nettarieven in het buitenland

Terug naar het punt kostenreflectiviteit. Eerder is uitgelegd dat de ACM dit punt onnodig complex maakt. Maar het punt is wel cruciaal bij de discussie over de hoogte van de nettarieven in Nederland ten opzichte van de tarieven in de omringende landen.

In een recente studie van Aurora Energy Research, uitgevoerd in opdracht van VNO-NCW, wordt gesteld dat er €319 mln per jaar nodig is om het gelijke speelveld voor de grote industriële afnemers te herstellen. Dit gat zou richting 2030 verder groeien naar €514 mln voor de grote afnemers en €2,8 mrd voor alle afnemers.

Aurora stelt vervolgens dat de maatregel met de hoogste impact voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven is als (een deel van) de financiering van de netuitbreiding buiten de nettarieven zou worden gehouden. Andere maatregelen, zoals het over een langere periode afschrijven van investeringen in netten, zouden veel minder effectief zijn.

Deze uitkomst is nogal logisch. Als een deel van de netkosten buiten de tarieven worden gehouden, zullen de tarieven dalen. Het is een uitkomst die niet alleen de Nederlandse industrie als muziek in de oren klinkt. Ook de energiebedrijven zien deze maatregel wel zitten. Branchevereniging Energie-Nederland stelt dat een deel van de enorme investeringen die nodig zijn om het stroomnet te verzwaren, uit de algemene middelen bekostigd moet worden, zodat de stijging van de energierekening voor huishoudens en bedrijven beperkt blijft. Wellicht dat voor de energiebedrijven meespeelt dat hierdoor ook de druk op invoering van een invoedings-of producententarief wat van de ketel is. Maar voor de energiebedrijven geldt natuurlijk ook het argument dat de hoge nettarieven (net als netcongestie) remmend zullen werken op elektrificatie en daarmee op de transitie.

Het grote probleem met deze maatregel is echter dat de nettarieven dan duidelijk niet meer kostenreflectief zijn. Kortom, een dergelijke maatregel is eigenlijk in strijd met de Europese regels en de ACM zal zich dus naar alle waarschijnlijkheid niet voor die kar laten spannen.

Zijn er oplossingen?

In essentie is de zaak helder. Netkosten zullen hoe dan ook stijgen. Een elektriciteitsnet op zee is duur en transport van aardgas is veel goedkoper dan transport van elektriciteit. Elektriciteit moet aardgas steeds meer gaan vervangen en dus wordt energietransport duurder. Dat is vervelend, pijnlijk maar ook onvermijdelijk. Niets doen en de transitie in de koelkast zetten is uiteindelijk immers nog veel duurder. Elektrificatie en een sterker elektriciteitsnet zijn nou eenmaal essentieel voor een succesvolle energietransitie.

De tariefstructuur veranderen helpt daarbij niet of nauwelijks en helpt zeker niet om het gelijke speelveld te herstellen voor de Nederlandse industrie ten opzichte van de concurrentie in de buurlanden. De suggestie om een deel van de netkosten buiten de nettarieven te houden is aanlokkelijk, maar ook een maatregel die in strijd is met de Europese regels die gelden voor nettarieven. De nettarieven zijn dan immers niet meer kostenreflectief.

Kortom, het probleem is helder en de effectiefste oplossing lijkt niet haalbaar. Toch zijn er mogelijke maatregelen die overwogen moeten worden.

Alle netkosten in de tarieven ook in het buitenland

Ten eerste zouden de inspanningen van het ministerie van Klimaat en Groene Groei en de ACM om in Europa te werken aan harmonisatie van nettarieven zich met name moeten richten op de kostenreflectiviteit van de nettarieven in de diverse lidstaten. Het gaat daarbij niet om de vraag of een producententarief of een vrijstelling voor opslag kostenreflectief is. Het gaat erom of de nettarieven de totale kosten van het net weerspiegelen. Als in de buurlanden een deel van de netkosten buiten de tarieven worden gehouden, voldoen die tarieven niet aan de Europese regels en heeft de industrie aldaar een oneerlijke voorsprong ten opzichte van de Nederlandse industrie. Overigens zal deze oplossing geen soelaas bieden voor de grote Nederlandse bedrijven die op de wereldmarkt concurreren.

Een aansluittarief ook voor – en juist voor – wind op zee

Ten tweede zou het omstreden idee van een producententarief wellicht kunnen helpen. Zoals gemeld betalen producenten nu geen tarief voor gebruik van het net, maar ze betalen wel voor hun aansluiting op het net, althans producenten op land doen dat. Wind op zee betaalt niet voor de aansluiting op het net. Dat is natuurlijk opmerkelijk en wellicht zelfs in strijd met het uitgangspunt van non-discriminatie dat de ACM moet hanteren bij de beoordeling van tariefstructuren. Men zou het zelfs kunnen omdraaien. Het wel laten betalen door productie op zee en niet door productie op land voor aansluiting of voor gebruik van het net is eerder een gerechtvaardigde vorm van discriminatie dan de huidige situatie.

Deze scheve situatie kan worden aangepakt zonder een producententarief (dus een tarief voor gebruik van het net) in te voeren. Het enige dat nodig is, is om het aansluittarief ook toe te passen op productie op zee. De nadelen van een dergelijke maatregel voor de productiesector en daarmee voor het systeem zijn beperkt. Voor productie op land verandert er niets. Het aansluittarief is eenmalig en heeft geen enkel verstorend effect op de inzet (dispatch) van productie.

Wind op zee wordt natuurlijk wel duurder. Het is dus goed mogelijk dat investeringen in wind op zee dan alleen zullen gaan plaatsvinden als die financieel worden ondersteund. Maar die ondersteuning staat Europa wel toe, mits in de vorm van tweezijdige contracts for difference. Via een omweg wordt zo toch bereikt wat men wil. De nettarieven voor bedrijven dalen en het verschil komt ten laste van de algemene middelen; niet door een deel van de netkosten te financieren, maar door een deel van de netkosten bij wind op zee te leggen en vervolgens de productie van wind op zee te ondersteunen.

Het effect kan nog versterkt worden door de aansluitkosten te verhogen, namelijk door de netgebruiker niet alleen voor de directe aansluitkosten te laten betalen, zoals nu het geval is, maar ook voor indirecte aansluitkosten. Onder indirecte aansluitkosten wordt een bijdrage verstaan voor de versterking van het net die (mede) noodzakelijk is voor de nieuwe aansluiting.

Het is uiteraard onmogelijk om op een perfecte manier vast te stellen wat indirecte aansluitkosten zijn. Dus als men toch met indirecte aansluitkosten wil gaan werken, dan zijn keuzes nodig die vervolgens weer vragen oproepen over de rechtvaardiging van zo’n keuze. Een mogelijke en eenvoudige keuze kan zijn dat netgebruikers op land geen indirecte aansluitkosten en netgebruikers op zee wel indirecte aansluitkosten moeten gaan betalen. Een rechtvaardiging voor zo’n keuze lijkt haalbaar en op deze manier wordt de maatregel helemaal toegespitst op het net op zee.