Tussen markt en maatregel

Een analyse van maatregelen om de betaalbaarheid en leveringszekerheid van gas te verbeteren.

Een sterke afhankelijkheid van geïmporteerde fossiele brandstoffen impliceert dat Europa kwetsbaar is op het gebied van energie. Deze kwetsbaarheid is een groter probleem geworden nu er een wereldwijde verschuiving heeft plaatsgevonden van internationale samenwerking naar strijd om politieke macht en concurrentie om economische macht. De gascrisis in 2022, veroorzaakt doordat Rusland gas als wapen gebruikte in het conflict om Oekraïne, kostte de EU rond de €1.000 mrd. Een sinds 2019 krappe LNG-markt en de tot 45% gestegen Europese afhankelijkheid van Russisch gas droegen bij aan dit grote bedrag.

In de oude gaswereld loste het Groningen-gas veel problemen op voor Nederland (en Europa!) en werd Rusland gezien als een betrouwbare leverancier. In de nieuwe gaswereld, met een grotere rol voor LNG (vloeibaar gas), is nog niet volledig uitgekristalliseerd hoe men het best kan reageren op de nu ontstane situatie. Er is een aanhoudende discussie over mogelijke maatregelen die kunnen bijdragen aan de betaalbaarheid en leveringszekerheid van gas, zoals vulgraden voor gasopslagen, gezamenlijke inkoop van gas, prijsplafonds en strategische reserves.

In dit artikel wordt een inschatting gemaakt van de kosten en baten van mogelijke maatregelen. Daarbij is er speciale aandacht voor gasopslagen die, met het wegvallen van swing-producers als Groningen en Russisch pijpleidinggas, een grotere rol zijn gaan spelen. Is er een manier om deze gasopslagen, waar nu niet veel geld aan wordt verdiend, tegen acceptabele kosten in de lucht te houden en kunnen zij een rol spelen bij het opbouwen van strategische reserves, die men kan inzetten om economische schade bij een crisis te beperken?

Dit artikel is gebaseerd op een recent uitgekomen CE Delft-rapport, waaraan ook de auteur van dit artikel heeft meegewerkt. Het werk is uitgevoerd in opdracht van brancheorganisatie Energie-Nederland.

De nieuwe gaswereld

Een verder toegenomen Europese importafhankelijkheid
Met het bestaan van een Europese gasmarkt, met een nagenoeg uniforme gasprijs, is voor de betaal­baarheid en leveringszekerheid van gas de Europese importafhankelijkheid een veel betekenisvoller getal dan de Nederlandse. Ongeveer 10% van het in de EU geconsumeerde gas wordt nog in de EU geproduceerd. Betrekt men het Verenigd Koninkrijk (VK) en Noorwegen in deze analyse, dan ligt de mate van zelfvoorziening voor gas op ongeveer 40%. Deze percentages vertonen al decennia lang een dalende trend.

Terwijl de importafhankelijkheid voor fossiele energie blijft toenemen, is de groei van de importafhankelijkheid voor energie in het algemeen tot stilstand gekomen, dankzij een op gang komende energietransitie. Maatregelen op fossiel gebied zijn zinvol, maar zijn ook niet meer dan damage control. Uiteindelijk is er geen andere langetermijnoplossing voor de grote Europese importafhankelijkheid van energie dan de energietransitie.

De grote afhankelijkheid van geïmporteerd gas is voor de EU een structureel probleem. Maar het is niet alleen kommer en kwel; de EU heeft op het gebied van gas ook een aantal ijzers in het vuur:

• Tussen 2005 en 2021 nam de Europese LNG-importcapaciteit (inclusief het VK en Turkije) toe van ongeveer 70 miljard naar 240 miljard kuub per jaar. Veel van deze capaciteit werd lange tijd slechts spaarzaam gebruikt, maar ze bleek in 2022 van grote waarde;
• Een verdere uitbouw van het pijpleidingnet in Europa zorgde ervoor dat het in 2022 in grote hoeveelheden geïmporteerde LNG ook daadwerkelijk afnemers kon bereiken;
• Noorwegen is, ook na het klimaatakkoord van Parijs, doorgegaan met het grootschalig ontwikkelen van de Noorse offshore gasreserves;
• De capaciteit van gasopslagen in Europa is, een enkele uitzondering daargelaten (met name Rough in het VK), tot nu toe in stand gehouden – ondanks een beperkte winstgevendheid.

Een groeiende rol voor LNG
De gaswereld heeft op twee manieren op de gascrisis van 2022 gereageerd. Op de korte termijn werden gasstromen verlegd en werd er veel meer LNG naar Europa vervoerd. Op de langere termijn leidden de hoge prijzen tot het opzetten van veel nieuwe LNG-fabrieken, met name in de VS en in Qatar. Deze capaciteit komt de komende jaren op de markt en leidt tot een toename van ongeveer 50% van de wereldwijde LNG-maakcapaciteit. Voor de rol van LNG is vooral de maakcapaciteit bepalend. Importcapaciteit valt sneller te realiseren en vergt veel minder grote investeringen dan maakcapaciteit.

De wereldwijde LNG-maakcapaciteit is nu groot genoeg om ervoor te zorgen dat de Europese (TTF) en Aziatische (JKM) spotprijzen voor gas geconvergeerd zijn. Dat is, naar alle waarschijnlijkheid, structureel. Dat er een wereldwijde markt is voor LNG betekent echter niet dat er ook een uniforme wereldwijde prijs is voor gas. LNG betreft gas met een relatief hoge kostprijs. De kosten van het vloeibaar maken van aardgas, in combinatie met het daaropvolgende transport over een grote afstand, zijn vaak vergelijkbaar met de kosten van de productie van het gas. De gasprijs in de VS is dan ook structureel lager dan die in Europa.

Voor gasprijzen valt de wereld uiteen in twee segmenten: een segment waar de gasprijs bepaald wordt door de kostprijs van lokaal geproduceerd gas, zoals in de VS, Rusland en het Midden Oosten, en een segment waar de gasprijs bepaald wordt door de prijs van LNG. Europa behoort tot dat laatste segment; aan extra gasvraag wordt in Europa voldaan door meer LNG in te voeren. Daarmee is LNG de marginale leverancier op de Europese gasmarkt en bepaalt het de Europese gasprijs.

Noors gas (en in het verleden gas uit Groningen of Russisch gas) mag dan een veel lagere kostprijs hebben, het is LNG dat de prijs zet. Het is daarbij niet zozeer de kostprijs van LNG die bepalend is, maar de prijs die Europese consumenten ervoor over hebben om te zorgen dat er genoeg LNG naar Europa komt om aan de vraag te voldoen, in concurrentie met de afnemers in Azië. Tijdens een periode met een krappe LNG-markt (zoals sinds enige jaren het geval is) kan de LNG-prijs veel hoger zijn dan de kostprijs van LNG.

Betaalbaarheid is een groter probleem dan leveringszekerheid
De gascrisis van 2022 werd ‘opgelost’ door een grote toename van de LNG-import en door vraagvermindering. Beide aspecten gingen samen met extreme gasprijzen, die opliepen tot een niveau waarbij de LNG-import dusdanig toenam, en de vraag dusdanig afnam, dat vraag en aanbod in Europa weer in evenwicht kwamen.

In de nieuwe gaswereld, met één Europese gasmarkt (met ruime connectiecapaciteit tussen landen) en een grotere rol voor LNG (met een groeiende wereldwijde LNG-maakcapaciteit en een ruime EU-importcapaciteit) is leveringszekerheid, tot op een grote hoogte, te koop. Het prijskaartje kan echter zo hoog zijn dat daarmee het zwaartepunt van het probleem verschuift van leveringszekerheid naar betaalbaarheid.

Marktwerking, meer dan politiek gedreven maatregelen als een poging tot versnelling van de energietransitie of een gezamenlijke inkoop van gas, heeft de recente gascrisis op de korte termijn ‘opgelost’. Er worden hier bewust aanhaaltekens gebruikt, omdat deze oplossing gepaard ging met extreem hoge gasprijzen, die in Europa, voor burgers en bedrijven, grote negatieve gevolgen hadden.

Dat het zwaartepunt van het probleem nu eerder bij betaalbaarheid ligt dan bij leveringszekerheid, heeft implicaties voor noodvoorraden (met als doel de leveringszekerheid te garanderen) en strategische reserves (met als doel economische schade door hoge prijzen te beperken). Noodvoorraden zijn minder zinvol geworden. De kans is groot dat, lang voordat de leveringszekerheid in het geding komt, hoge gasprijzen dermate veel LNG naar Europa trekken en daarnaast dermate veel vraagvermindering teweeg brengen, dat de condities om noodvoorraden te kunnen inzetten nooit worden bereikt.

Marktwerking is niet het probleem
Hoe pijnlijk de extreme gasprijs ook mag zijn geweest; de markt heeft wel gewerkt. De marktwerking an sich zou dan ook niet ter discussie moeten staan. De vraag is eerder of er additionele maatregelen mogelijk en zinvol zijn (met hogere baten dan kosten), die de kans op een crisis verminderen en/of de gevolgen van een crisis minder pijnlijk maken.

Op een termijn van enige jaren draagt marktwerking op een andere wijze bij tot een verdere verlichting van de situatie. In 2025 staat de wereld aan de vooravond van een periode waarin de LNG-maakcapaciteit relatief snel toeneemt; iets waar de hoge prijzen van de afgelopen jaren toe bijdroegen. Deze toename van de capaciteit vindt vooral in twee landen plaats: Qatar en de VS. Ook in het verleden is de LNG-markt een relatief cyclische markt geweest waarin periodes met hoge prijzen (denk aan de hoge gasprijs in Azië, volgend op de Fukushima-crisis) afgewisseld werden met periodes met lage prijzen en een overaanbod.

De vooruitzichten voor gasprijzen zijn onzeker. De kans dat gas als drukmiddel wordt gebruikt, zelfs door een land als de VS, is toegenomen. Aan de andere kant is het waarschijnlijk dat de grote toename van de LNG-maakcapaciteit leidt tot een overaanbod en lage prijzen (in tijden zonder een crisis), met name als een land als China de fase met ‘gas als transitiebrandstof’ overslaat en direct overschakelt van kolen naar hernieuwbare energie uit zon en wind.

LNG is de eerste verdedigingslinie

De eerste verdedigingslinie van Europa, zowel qua leveringszekerheid als betaalbaarheid van gas, is de import van LNG. De hoge gasprijzen van de afgelopen jaren resulteerden wereldwijd in de bouw van een groot aantal nieuwe LNG-fabrieken. De meest voor de hand liggende mogelijke maatregel voor het borgen van leveringszekerheid en betaalbaarheid van gas is dan ook zich te verzekeren van een ruime LNG-importcapaciteit, gebaseerd op de volumes die tijdens een crisis nodig kunnen zijn.

Voorkomen moet worden dat de importcapaciteit van LNG volledig benut wordt, waarna vraag en aanbod van gas in evenwicht moeten komen door vraagvermindering, zoals het geval was tijdens de zomer van 2022. De gasprijs in de EU liep toen op tot extreme hoogte en lag veel hoger dan de marktprijs voor LNG omdat de aanlandcapaciteit te gering was om aan de vraag te voldoen.

Het is goed mogelijk dat er de komende jaren regelmatig een discussie zal zijn over het aanhouden van een grote LNG-importcapaciteit, waarbij tegenstanders zullen wijzen op fossiele lock-in en een lage benutting tijdens normale marktomstandigheden. Laat men hier leren van de geschiedenis: de GATE Terminal in Rotterdam werd voor 2019 jarenlang slechts zeer beperkt gebruikt, maar was tijdens de 2022 gascrisis van grote waarde.

Een aantal van de overige vaak voorgestelde, meer politiek gedreven maatregelen werkt niet (gezamenlijke inkoop van gas) of zijn marktverstorend (prijsplafonds, rigide verplichte vulgraden voor gasopslagen). Volgend op de gascrisis van 2022 is er een EU Energy Platform opgezet waar er gezamenlijk kan worden ingekocht (iets waarvan slechts in beperkte mate gebruik gemaakt is). De gedachte hierachter is dat vermeden wordt dat Europese partijen tegen elkaar opbieden, wat een prijsopdrijvend effect zou hebben.

Dit is niet plausibel; de gasprijs ligt op het niveau waarop er genoeg LNG naar Europa komt om aan de (al of niet door hoge prijzen gedaalde) vraag te voldoen. Een gezamenlijke inkoop van gas verandert hier niets aan. Een door toenemende LNG-maakcapaciteit ruimer wordende LNG-markt, of een door de energietransitie dalende gasvraag, wel.

Een prijsplafond belemmert het functioneren van de markt en het weer in evenwicht komen van vraag en aanbod. Voor het goed functioneren van de markt is het juist van belang dat een gestegen inkoopprijs relatief snel wordt doorgegeven aan eindgebruikers en daarmee leidt tot een snelle daling van de vraag. Mocht steun aan een kwetsbare groep burgers of bedrijven noodzakelijk zijn, dan dient deze zo gericht mogelijk plaatst te vinden. Het is goed een implementeerbare regeling voor te bereiden in rustige tijden.

Voor de vulgraad van gasopslagen is het wel goed deze zorgvuldig te monitoren en voorbereid te zijn om onder bepaalde omstandigheden te kunnen ingrijpen, maar een jaarlijks terug­kerend, regulier ingrijpen volgens starre vulgraadpercentages kan prijsopdrijvend zijn. De negatieve 2025/2026-zomer-winterspread, zoals die eind 2024 en begin 2025 voorkwam, nam toe bij geruchten dat de regeling voor vulgraden zou worden gecontinueerd en nam af als er aanwijzingen naar buiten kwamen dat deze regeling zou worden versoepeld.

Uiteindelijk resulteerde flexibilisering van deze vulgraad doelstellingen in april 2025, voor het eerst in zes maanden, in een positieve spread. Regelingen met rigide vulgraden belemmeren de vorming van een positieve spread. De markt reageert op de verschuiving van vraag van de winter naar de zomer; met als resultaat hogere prijzen in de zomer door de hogere (verplichte) zomervraag en lagere prijzen in de winter door een lagere wintervraag.

Rigide vulgraden zijn voorkennis voor de markt. Dit heeft tot gevolg dat de prijsvorming gaat inspelen op – door de overheid verplicht – gedrag. De volumes die moeten worden aangekocht, en daarmee ook de kosten voor een door de overheid aangewezen vulagent, worden hierdoor alleen maar groter.

Een noodvoorraad is bedoeld voor een fysiek tekort. In de nieuwe gaswereld valt het optreden van zo’n tekort niet volledig uit te sluiten, maar is wel veel onwaarschijnlijker geworden. Dit beperkt de waarde van een noodvoorraad en maakt het een zowel dure als zeer beperkte verzekering, waarvan waarschijnlijk nooit gebruik gemaakt gaat worden. De enige vorm van een noodvoorraad die mogelijk zinvol kan zijn, is een noodvoorraad met een relatief klein volume dat wel in korte tijd in het transportnet kan worden geïnjecteerd. Het doel is dan het mitigeren van de uitval van infrastructuur.

Strategische kussengasreserves kunnen een aantrekkelijke optie zijn

Strategische olievoorraden, ter grootte van 90 dagen van de netto import, bestaan al ongeveer 50 jaar en hebben goed gefunctioneerd. Ze zijn een aantal keren ingezet (met een coördinerende functie voor het Internationaal Energieagentschap), met als doel om economische schade te beperken tijdens een krappe markt ten gevolge van verstoringen (of het risico hierop) aan de aanbodkant. De regels voor inzet van de strategische olievoorraden zijn daarmee fundamenteel anders dan de huidige regels in de EU voor de inzet van noodvoorraden aardgas, die zijn ontworpen om fysieke leveringszekerheidsproblemen op te lossen en niet gericht zijn op betaalbaarheidsproblemen.

Ook als een strategische olie- of gasvoorraad niet wordt ingezet heeft deze waarde: het beperkt de volatiliteit van de prijs en vermindert de kans dat een producent energie als wapen of drukmiddel gebruikt. Het aanhouden van strategische olievoorraden heeft de kwetsbaarheid voor energiechantage verminderd en ertoe bijgedragen dat de oliecrises van de jaren ’70 van de vorige eeuw zich niet hebben herhaald. Daar kwantitatief een bepaalde waarde aan hechten, is moeilijk.

In de nieuwe gaswereld, waarin de focus meer ligt op betaalbaarheid en minder op leveringszekerheid, is er een grotere waarde voor een strategische gasreserve die primair dient om economische schade te beperken. Er is een minder grote waarde voor een relatief kleine noodvoorraad, die primair dient om voor leveringszekerheid te zorgen (bij uitval van infrastructuur).

Voor strategische gasreserves zijn er twee uitdagingen: het van de grond krijgen van een internationale afstemming, zoals die er is voor strategische olievoorraden en het beheersbaar houden van de kosten, gezien de investeringen in een substantiële hoeveelheid kussengas die moet worden aangehouden en de investeringen in productiecapaciteit om relatief snel (veel sneller dan bij een normaal gasveld) te kunnen produceren.

Stand-alone strategische gasreserves, tegen kosten (per eenheid opgeslagen gas) vergelijkbaar met die van een noodvoorraad zoals die gerealiseerd zou kunnen worden voor de Piekgasinstallatie Alkmaar, zijn dermate duur dat deze optie weinig aantrekkelijk is.

Strategische gasreserves kunnen aantrekkelijk zijn, mits deze worden opgezet in Europees verband en wanneer het kussengas in bestaande gasopslagen in de vergelijking wordt betrokken. Daarbij kunnen veel lagere kosten voor een strategische reserve worden gerealiseerd, als aan dit kussengas een veel lagere waarde wordt toegekend dan aan gas uit een klein offshore gasveld, waarvoor nog wel het maatschappelijk draagvlak bestaat om dit volledig te kunnen produceren.

Continuering van bestaande gasopslagen kampt met twee uitdagingen: het beperkte verdienmodel, gebaseerd op een beperkte spread tussen zomer en winterprijzen voor gas en de hoge marktwaarde van het kussengas (bijvoorbeeld 17 miljard kuub voor de gasopslag Norg) die op dit moment zelfs niet voor een klein deel kan worden verzilverd. De toekomst van dergelijke gasopslagen moet het resultaat zijn van een integrale analyse waarbij zowel de mogelijke productie van een (klein) gedeelte van het kussengas, het blijven functioneren als seizoensopslag (mogelijk met een geleidelijk afnemend werkvolume) en een functie als strategische gasreserve een rol spelen.

Deze reserve kan ook een gedeelte van het kussengas bevatten dat onder bepaalde omstandigheden (geformuleerd in een winningsplan onder voorraden) kan worden geproduceerd. Met een dergelijk hybride functioneren kan voor de samenleving een veel grotere waarde worden gerealiseerd dan bij een uitsluitend als seizoensopslag, strategische reserve, of producerend gasveld functioneren.

Een mogelijke strategische kussengasreserve in een gasopslag als Norg vereist een nieuw Norg-akkoord waarbij beide partijen (eigenaar en overheid) water bij de wijn zouden moeten doen. Hierbij accepteert de NAM dat het kussengas slechts een beperkt gedeelte van de marktprijs gaat opleveren en de overheid accepteert dat het openhouden van Norg als seizoens­opslag en het functioneren als strategische reserve niet gratis kunnen zijn.

Dat Norg hier als voorbeeld wordt genoemd is het gevolg van het indienen door de NAM van een winningsplan voor het winnen van het kussengas uit deze opslag; deze opslag is de eerste waarvoor continuering in de huidige vorm commercieel niet meer aantrekkelijk is. Voor andere opslagen, in Nederland en in het buitenland, gaat dit, vroeger of later, echter ook spelen.

Aanbevelingen

In het algemeen is een (waar mogelijk) vertrouwen op marktwerking, het in stand houden van een relatief grote LNG-importcapaciteit en het opzetten van strategische kussengasreserves (die ook het continueren van bestaande gasopslagen vergemakkelijken) de beste strategie om de leveringszekerheid en betaalbaarheid van gas te borgen. Deze maatregelen zijn te prefereren boven het jaarlijks voorschrijven van rigide vulgraden voor gasopslagen, prijsplafonds en een gezamenlijke inkoop van gas. Met deze maatregelen ligt de focus van de overheid op het in stand houden van infrastructuur die van grote maatschappelijke waarde kan zijn, maar die voor de eigenaren een beperkt verdienmodel heeft.