Lokale en regionale overheden krijgen het laatste woord over welk warmtebedrijf verantwoordelijk wordt voor collectieve warmtelevering als gebouwen van het aardgas gaan. De ACM toetst vervolgens deze keuze. Daarmee neemt de macht van het traditionele warmtebedrijf in de sector af. Zo blijkt uit de eerste presentatie van een nieuwe Warmtewet, afgelopen maandag.
Deze maandag heeft minister Eric Wiebes (Economische Zaken en Klimaat, VVD) de Wet collectieve warmtevoorziening, ook wel Warmtewet 2.0 genoemd, ter consultatie gelegd. De wet moet per 2022 ingaan en helpen bij de groei en verduurzaming van warmtenetten. Op dit moment is ongeveer 5,5% van de Nederlandse huishoudens aangesloten op een collectief warmtesysteem, maar vanwege de beslissing van het kabinet om gebouwen van het aardgas af te halen, zal dit percentage groeien. In potentie is een groei mogelijk naar ongeveer 25% van de huishoudens in 2050.
De oude Warmtewet voorziet niet meer in behoeften van verbruikers van warmte en ook niet in die van gemeenten, die van de overheid de taak hebben gekregen wijken van het aardgas te halen. Naar de Warmtewet 2.0 is dan ook halsreikend uitgekeken door partijen betrokken bij de warmtetransitie.
Belangrijkste punten nieuwe Warmtewet
+ De gemeente krijgt de bevoegdheid een warmtebedrijf aan te wijzen.
+ Het warmtebedrijf krijgt alleenrecht op warmtelevering voor minimaal twintig en maximaal dertig jaar.
+ Warmtebedrijven moeten een plan indienen bij de gemeente met een document, getoetst door de ACM, dat bewijst dat zij in staat zijn een collectief warmtesysteem op te zetten en in stand te houden.
+ Er is één bedrijf eindverantwoordelijk voor de hele warmteketen (productie, transport en levering). Taken kunnen wel door meerdere bedrijven uitgevoerd worden.
+ De ACM krijgt een veel grotere rol als toezichthouder op de warmtesector.
+ Het warmtetarief wordt gebaseerd op de kosten die warmtebedrijven maken plus een redelijk rendement. De gasreferentie vervalt.
+ Er komt een CO₂-norm ter verduurzaming van het warmtenet.
+ Er komt een opt-out systeem. In principe worden alle gebouweigenaren in een wijk waar collectieve warmte is voorzien aangesloten. Gebouweigenaren moeten met een alternatief plan komen voor hoe hun pand duurzaam verwarmd wordt, als zij niet aangesloten willen worden.
Het wetsvoorstel dat minister Wiebes nu presenteert moet een einde maken aan de traditionele warmtemarkt, waarbij één warmtebedrijf zoals Vattenfall of Eneco vaak voor veertig jaar of langer monopolie heeft op energielevering. Tegelijkertijd moeten deze bedrijven ook niet teveel macht verliezen, omdat zij bereid moeten blijven investeringen te doen in de markt. Ook hun kennis en kunde is belangrijk voor het slagen van de warmtetransitie, vindt Wiebes.
Warmtebedrijf moet met plan komen
Wiebes wil dat lokale en regionale overheden de meeste zeggenschap krijgen over de collectieve warmtevoorziening. Op het moment dat gemeenten hebben bepaald dat één van hun wijken of meerdere wijken op een warmtenet wordt aangesloten, dan kunnen zij verschillende warmtebedrijven vragen zich te melden met een gedegen plan. In zo’n plan moet het warmtebedrijf uitleggen hoe het gebouwen aan gaat sluiten op zijn net, hoe het de kosten laag houdt, hoe het leveringszekerheid waarborgt en hoe het het warmtenet gaat verduurzamen. Uiteindelijk kiest de gemeente het warmtebedrijf uit, waarbij ook de provincie meebeslist als het gaat om een warmtenet dat in meerdere gemeenten komt te liggen.
Nu overleggen gemeente en warmtebedrijf ook wel over het aansluiten van wijken, meestal nieuwbouw, maar in die onderhandelingen heeft het warmtebedrijf een grotere rol. Het kan bijvoorbeeld besluiten bepaalde huizen niet aan te sluiten of contractueel laten vastleggen dat het voor hele lange tijd, vaak veertig jaar of langer, monopolie krijgt op warmtelevering in het gebied. De Warmtewet 2.0 zorgt ervoor dat de gemeente met een vaststaand aanbod komt voor het aansluiten van een wijk op een warmtenet, een warmtebedrijf kan daarop inschrijven. Dat is net even wat anders.
Een zeer belangrijke rol bij deze beslissing, ligt bij de Autoriteit Consument & Markt (ACM), die ook nu al toezicht houdt op de Warmtewet 1.0 en zo warmteklanten beschermt. Als een warmtebedrijf een plan in wil dienen bij een gemeente, dan moet dat namelijk gepaard gaan met een officiële goedkeuring van de ACM. Hieruit blijkt dat het warmtebedrijf financieel en organisatorisch voldoende in staat is om zo’n collectief warmtesysteem aan te leggen, in stand te houden en te exploiteren. Als de ACM zo’n verklaring niet af wil geven, dan mag de gemeente niet voor dit warmtebedrijf kiezen.
Alleen een integraal warmtebedrijf
Reden hierachter is dat een failliet of slecht functionerend warmtebedrijf nogal wat chaos kan veroorzaken, omdat er maar weinig bedrijven in de sector zijn die deze taak uit kunnen voeren en over kunnen nemen. Dat is de reden dat minister Wiebes één grote voorwaarde stelt, namelijk dat het gekozen warmtebedrijf eindverantwoordelijk is voor productie, transport en levering van warmte, het zogeheten integrale warmtebedrijf. Onderliggende taken kunnen door meerdere partijen uitgevoerd worden, maar als er iets mis gaat dan wil minister Wiebes economisch één bedrijf aan kunnen spreken.
Hierover is veel ophef geweest. Volgens critici is er op deze manier geen kans voor kleinere of innovatieve warmtebedrijven, omdat zij nooit aan zo’n grote eindverantwoordelijkheid kunnen voldoen. Juist deze bedrijven zijn nodig voor het draagvlak van warmte onder bewoners, en dat draagvlak is niet zo groot nu, omdat veel warmtebedrijven een eeuwigdurend monopolie hebben.
Toch komt minister Wiebes wel aan deze kritiek tegemoet. Ten eerste moet de gemeente het warmtebedrijf aanstellen voor een periode van minimaal twintig, maar maximaal dertig jaar. Daarmee is er toch een einddatum opgenomen, waarin de monopolie van het warmtebedrijf vervalt. Twintig tot dertig jaar klinkt alsnog heel lang, in die tijd kunnen huishoudens niet overstappen van warmteleverancier, maar er is nu wel voor het eerst een gemaximeerde periode voorgesteld. Eeuwigdurende monopolie is in de warmtesector niet vreemd. Bovendien kan het warmtebedrijf ook ‘ontslagen’ worden door de gemeente, als het niet aan bepaalde voorwaarden voldoet (zie onder).
Ook voor de bedrijven die nu actief zijn in de sector, Vattenfall, Eneco, Ennatuurlijk, HVC en SVP, betekent die dertig jaar een verandering. Er is ongeveer twintig jaar nodig voor een warmtebedrijf om een investering in een nieuw warmtenet terug te verdienen, zo bleek uit de laatste rendementsmonitor van de ACM. Dat betekent dat zij dan nog maximaal tien jaar hebben om geld te verdienen aan de warmtelevering.
Daarnaast zegt Wiebes dat meerdere entiteiten ook samen een warmtebedrijf kunnen vormen, zoals bijvoorbeeld een publiek én privaat bedrijf. Een belangrijk punt dat de minister nog wil onderzoeken is of warmtebedrijven per se eigenaar moeten zijn van het transportnet/distributienet, of dat netwerkbedrijven daarin een rol kunnen spelen. De ACM had de minister eerder geadviseerd netwerkbedrijven hierin buiten beschouwing te laten, maar voor gemeenten blijkt dit een grote wens, zo staat in de bijgevoegde Kamerbrief van Wiebes.
Tarief komt langzaam los van aardgasreferentie
Naast de belangrijke rol die Wiebes gemeenten en provincies toedicht, zijn er in de Warmtewet 2.0 ook regels opgenomen over een nieuw warmtetarief, duurzaamheid van de netten en de mogelijkheid om een aansluiting te weigeren.
Het nieuwe warmtetarief zal straks niet meer gebaseerd zijn op de prijs voor aardgas, zoals dat nu wel het geval is. Het tarief wordt gebaseerd op de kosten die warmtebedrijven daadwerkelijk maken plus een redelijk rendement. Dit gaat niet in een keer over, dat zou een te grote ‘tariefschok’ met zich meebrengen, zegt Wiebes. Het is op dit moment onduidelijk welke kosten warmtebedrijven daadwerkelijk maken, dat zal de ACM eerst gaan onderzoeken en dat duurt een paar jaar.
In een overgangsfase zal de ACM, die ook nu het maximumtarief voor warmte vaststelt, telkens een tarief maken op basis van de aardgasprijs en dit tarief corrigeren aan de hand van de gemaakte kosten van warmtebedrijven. Zo kan de ACM besluiten dat het warmtetarief omlaag moet, omdat de energiebelasting op aardgas omhoog gaat en die niet mee mag worden genomen in het warmtetarief. Maar de ACM kan ook besluiten dat de gemaakte kosten van warmtebedrijven hoger liggen en dus het warmtetarief naar boven bij corrigeren.
Omdat in Nederland verschillende warmtesystemen komen te liggen met diverse warmtebronnen, kunnen de kosten van warmtebedrijven erg verschillen. De minister voorziet op de lange termijn dan ook dat ieder warmtesysteem zijn eigen tarief krijgt. Ook wil de minister dat de ACM in een bepaalde fase, als de gasreferentie echt is losgelaten, een warmtetarief vaststelt voor minimaal drie en maximaal vijf jaar.
Het net krijgt een CO₂-norm
Om ervoor te zorgen de bron van een warmtesysteem duurzamer wordt, legt de minister een CO₂-norm op. Nu worden veel warmtenetten nog gevoed door aardgasgestookte centrales, afvalverbranding en biomassa. Dat moet op den duur toe naar duurzamere bronnen zoals geothermie, aquathermie en restwarmte van datacentra. Om ervoor te zorgen dat warmtebedrijven hier ook echt in investeren, wordt een CO₂-norm opgelegd. In 2022 mag een warmtebedrijf per geproduceerde GJ warmte 40 kg CO₂ uitstoten en dat daalt per jaar met 1,9 kg CO₂ naar 25 kg CO₂ per GJ in 2030. De ACM houdt hier toezicht op. Als warmtebedrijven niet aan de norm voldoen, dan wijst de ACM ze daarop. Er gaat dan een periode in van vijf jaar, waarin het warmtebedrijf alsnog dit doel kan halen. Lukt dat niet, dan kan de gemeente de bevoegdheid van het warmtebedrijf intrekken.
Aansluiting wordt ‘ja, tenzij’
Tot slot stelt minister Wiebes een zogeheten opt-out in voor gebouwen die aangesloten moeten worden. Naast alle plichten die een warmtebedrijf heeft, heeft het ook rechten zoals het mogen aansluiten van gebouwen. Zo heeft het warmtebedrijf de zekerheid dat het voldoende warmte af kan zetten en de business case uitkomt. Op het moment dat de gemeente ervoor heeft gekozen dat een bepaalde wijk op een warmtenet wordt aangesloten, wordt dit in de Omgevingswet verankerd. In de tussentijd wijst de gemeente een warmtebedrijf aan, dat alle gebouweigenaren in de wijk actief benadert dat de wijk op het warmtenet wordt aangesloten.
Wil een gebouweigenaar dit niet, dan moet het aantonen dat een andere duurzame warmteoptie voor hem gunstiger is. Deze optie kan door de gemeente afgewezen worden. Zo ontstaat een ‘ja-tenzij’ model, waarbij een zeer actieve rol van de gebouweigenaar wordt verwacht. Als er helemaal niet wordt gereageerd dan gaat het warmtebedrijf er vanuit dat het gebouw mag worden aangesloten. Is het gebouw, dus ook een individueel huis, eenmaal aangesloten dan kan na vijf jaar een aanvraag voor afsluiting worden gedaan. Hier moeten dan wel afsluitkosten voor worden betaald, de hoogte bepaalt de ACM.
Hiermee lijkt het niet meer mogelijk voor gebouweigenaren om überhaupt te weigeren om van het aardgas af gaan. Nu is de wet er niet naar gemaakt om mensen te dwingen van het gas te gaan, maar het is bekend dat minister Kajsa Ollongren (Binnenlandse Zaken, D66) in de Omgevingswet een einddatum voor aardgaslevering op wil nemen. Dat maakt dat gemeenten voor een wijk kunnen vaststellen wanneer er geen aardgas meer gebruikt mag worden, en welke andere warmtevoorziening ervoor in de plaats komt. Wel is het zo dat een proef hiermee in de gemeente Utrecht is gesneuveld, omdat een meerderheid van de Tweede Kamer toestemming voor de proef introk. In zijn presentatie van de Warmtewet lijkt minister Wiebes door het opnemen van de opt-out-optie wel verzekerd van de mogelijkheid om het dwangmiddel door te zetten. Hoe dat verder gaat, moet blijken.
Uitzonderingen
De Warmtewet 2.0 zoals die hierboven wordt beschreven, geldt voor grotere warmtenetten. Voor een klein buurtnetje, waarop maximaal tien huizen zijn aangesloten, gelden niet zulke strenge regels. Voor collectieve systemen van verhuurders en Verenigingen van Eigenaren (VVE’s) die warmte van het warmtebedrijf doorleveren aan hun huurders, gelden voor het tarief andere regels.