Het is nog altijd onduidelijk of Nederland eind dit jaar zal uitkomen op een broeikasgasemissiereductie van 25%, zoals door de rechter is opgelegd in de Urgenda-klimaatzaak. Ook het doel van 14% duurzame energie is, zelfs met de aankoop van Deense hernieuwbare energie, nog geen gelopen race. Dat concludeert het PBL deze vrijdag in de Klimaat- en Energieverkenning 2020.
De Klimaat- en Energieverkenning (KEV) van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is een jaarlijks rapport waarin het planbureau een beeld geeft van de ontwikkelingen op het gebied van broeikasgasemissies, energiegebruik en energieproductie. Het rapport is vooral belangrijk als toetssteen voor het kabinetsbeleid, omdat het een doorrekening geeft van wat de effecten zullen zijn van het vastgestelde en voorgenomen klimaat- en energiebeleid, voor zover dat concreet genoeg is. In de deze vrijdag gepubliceerde KEV is al het beleid meegenomen dat op 1 mei 2020 doorrekenbaar was.
In de KEV 2020 trekt het PBL drie hoofdconclusies, stelt sectorhoofd klimaat en energie Pieter Boot in een toelichting. De eerste belangrijke conclusie is dat het halen van het Urgenda-doel van 25% CO₂-reductie nog altijd onzeker is. De tweede conclusie heeft betrekking op het emissiereductiedoel van 49% voor 2030 -dat wordt op basis van het nu doorgerekende beleid bij lange na niet gehaald, maar dat zegt op zichzelf weinig, omdat het beleid niet stilstaat sinds 1 mei 2020. En de derde belangrijke conclusie is dat de energietransitie in de elektriciteitssector echt goed op gang komt en dat daar ook forse reductie wordt behaald, maar dat in andere sectoren nog vooral sprake is van voorzichtige eerste stappen.
Extra analyse van het jaar 2020
Een klimaat- en energieverkenning die verschijnt in het jaar 2020 kan niet om de corona-pandemie heen. Hoewel de exacte invloed van het virus en de corona-maatregelen voor de lange termijn lastig in te schatten zijn, heeft het op de korte termijn hoe dan ook gevolgen voor de economie en de CO₂-uitstoot.
Het PBL heeft in de KEV 2020 daarom een extra uitgebreide analyse gemaakt van de ontwikkelingen in 2020. Naast corona speelt daarbij ook mee dat het einde van dit jaar het moment van de waarheid is voor twee belangrijke doelstellingen: de Europese eis om 14% van het finale energieverbruik met hernieuwbare bronnen te produceren, en de doelstelling om ten opzichte van 1990 minimaal 25% minder broeikasgassen uit te stoten (het Urgenda-doel).
“Bij een hoog scenario halen we het Urgenda-doel van geen kant, bij het lage scenario halen we het net.”
Pieter Boot, PBL
In de analyse over 2020 werkt het PBL met een scenario met een lage CO₂-uitstoot en een met een hoge CO₂-uitstoot. De twee scenario’s zijn uitersten, waarbij drie belangrijke factoren voor de CO₂-uitstoot zijn meegenomen. Het lage scenario combineert strenge corona-maatregelen -een lockdown- met een milde winter en kolen- en gasprijzen die zodanig zijn dat Nederlandse centrales relatief weinig draaien en veel elektriciteit geïmporteerd wordt. In het hoge scenario zijn de economische gevolgen van Covid-19 beperkt, krijgen we een strenge winter en produceren Nederlandse centrales veel elektriciteit met bijbehorende CO₂-uitstoot.
Urgenda-doel onzeker
“Bij een hoog scenario halen we het Urgenda-doel van geen kant, bij het lage scenario halen we het net”, zegt Boot. “Maar de werkelijkheid zal vermoedelijk tussen de twee scenario’s uitkomen, want het gaat om drie verschillende elementen die onafhankelijk van elkaar bewegen.” In de KEV 2019 berekende het PBL dat de uitstootreductie eind 2020 zou uitkomen tussen de 19% en 26%, met een middenwaarde van 23%. Die raming werd later naar beneden bijgesteld tot 20 à 21% op basis van nieuwe prijsontwikkelingen van kolen, gas en CO₂.
Het kabinet nam extra maatregelen, waaronder een extra SDE+-ronde en een productieplafond voor kolencentrales. In combinatie met verminderde economische activiteit door de coronamaatregelen, zou dit het Urgenda-doel binnen bereik moeten brengen, verwachtte het kabinet. Desondanks is het dus nog altijd zeer onzeker of 25% CO₂-reductie eind dit jaar gehaald wordt, concludeert het PBL nu op basis van de nieuwste inzichten.
Volgens het PBL hangt het halen van het Urgenda-doel vooral nog af van verschillende factoren waar het kabinet weinig directe invloed op heeft: hoe warm het najaar is, de impact van de corona-pandemie op de economie en het energieverbruik, en de prijsontwikkeling van gas en steenkool. Dat laatste bepaalt in belangrijke mate hoeveel draaiuren Nederlandse kolen- en gascentrales zullen maken en dus hoeveel CO₂-uitstoot er vanuit de elektriciteitsproductie nog bijkomt.
Zekerheid over het Urgenda-doel zal het eindoordeel overigens nog een jaar op zich laten wachten. Pas eind 2021 worden de officiële nationale emissiecijfers bepaald voor de periode 1990-2020 op basis van richtlijnen van het IPCC. Wel zullen in de eerste helft van 2021 de eerste schattingen van dit cijfer bekend worden.
Deal met Denemarken mogelijk nog niet genoeg
Dat de andere doelstelling voor 2020, die van 14% duurzame energie, niet op eigen kracht gehaald wordt, is al langer bekend. Het kabinet heeft daarom afspraken gemaakt met Denemarken om via een statistische transfer hernieuwbare energie in te kopen. Nederland zal maximaal 16 TWh (58 PJ) van Denemarken kopen om het eigen tekort aan te vullen. Maar het PBL zet nu vraagtekens bij die deal en komt tot de conclusie dat waarschijnlijk meer nodig is. “Dit is nog wel interessant”, zegt Boot, “want als we uitkomen in het hoge scenario is die reservering misschien niet eens genoeg.”
In het scenario ‘hoog’ heeft Nederland volgens het PBL een tekort tussen de 61 en 83 PJ, terwijl van Denemarken dus maximaal 58 PJ gekocht kan worden. Maar ook in het lage scenario heeft Nederland nog 47 tot 69 PJ nodig. “In scenario hoog is de gereserveerde hoeveelheid dus niet toereikend, en ook in scenario laag is er een aanzienlijke kans dat de gereserveerde hoeveelheid niet toereikend is”, valt in de KEV te lezen.
Reductiedoel voor 2030
De tweede hoofdconclusie heeft betrekking op de te verwachten CO₂-reductie in 2030. Met het beleid dat in de KEV is doorgerekend, zou Nederland uitkomen op een reductie van 34% in 2030 ten opzichte van 1990. De reductiedoelstelling van het kabinet is op dit moment 49% in 2030. Dat houdt volgens het PBL in dat “de jaarlijkse emissiereductie moet verdubbelen, van 3 megaton per jaar in de periode 2010 – 2019 naar 6 megaton per jaar in de periode 2020 tot 2030”.
Maar op dit cijfer van 34% is het nodige af te dingen. In de KEV 2020 is alleen beleid doorgerekend dat op 1 mei 2020 al zodanig concreet was dat de reductie-effecten ervan met zekerheid kunnen worden uitgerekend. Aanvullende reductie van nieuw beleid, waaronder de CO₂-prijs voor de industrie en het programma aardgasvrije wijken, zijn nog niet meegerekend. Boot: “Die zullen zeker een effect hebben, maar we weten nu nog niet hoe groot.”
De KEV verschilt daarmee in fundamentele zin van de doorrekening die het PBL eerder al maakte van de maatregelen uit het Klimaatakkoord, want in die doorrekening kwam het PBL uit op een mogelijke CO₂-reductie in 2030 van 43% tot 48%. In de KEV staat echter alleen wat op 1 mei 2020 bekend en doorrekenbaar was, en een hoop maatregelen uit het Klimaatakkoord waren op die peildatum nog onvoldoende uitgewerkt in kabinetsbeleid. “De KEV geeft daarmee aan wat je reëel kunt verwachten” zegt Boot, “terwijl de doorrekening van het Klimaatakkoord een idee gaf van wat het zou kunnen zijn.”
Aanscherping reductiedoelstelling
Tegelijkertijd is ook de nationale doelstelling van 49% binnenkort wellicht niet meer actueel: de Europese Commissie stuurt inmiddels aan op 55%, en het Europees Parlement wil zelfs dat nog verder ophogen tot 60%. Het kabinet wil het CO2-reductiedoel in de Nederlandse Klimaatwet aanpassen aan de Europese doelstelling zodra de Europese besluitvorming hierover heeft plaatsgevonden, heeft minister-president Mark Rutte al toegezegd aan de Tweede Kamer. Dat betekent dat zelfs als de 34% uit de KEV een onderschatting is omdat niet al het beleid is meegerekend, er fors meer klimaatbeleid nodig is om aan de ambitieuzere reductiedoelstelling te voldoen.
Volgens Boot heeft Nederland inderdaad “alle reden om te anticiperen op de aangescherpte Europese ambitie”, niet alleen omdat de ambitie hoger is maar ook omdat de EU anders rekent dan Nederland. De CO₂-reductie wordt door Europa berekend over de hele periode van 2021 tot 2030, waarbij reductie die in de beginjaren wordt bereikt zwaarder meetelt dan die aan het eind van de periode. Nederland kijkt voor de nationale doelstelling echter puur naar de reductie in het jaar 2030, en kan in theorie dus zwaar leunen op maatregelen die pas in 2029 of 2030 effect krijgen.
Elektriciteit
De derde belangrijke conclusie is dat in de elektriciteitssector de komende tien jaar veel verandert, en dat hier grote reductiesprongen gemaakt zullen worden. “In andere sectoren is het nog meer het begin van een start”, aldus Boot. Hij doelt daarmee vooral op de industrie, mobiliteit en landbouw. In de gebouwde omgeving ziet het PBL dat met name bij kantoren de transitie de komende jaren zichtbaar zal worden. “Het gasverbruik in kantoren gaat duidelijk afnemen en de productie van zonnepanelen op bedrijfsdaken wordt zichtbaar in de cijfers.”
De elektriciteitsproductiesector verandert de komende tien jaar ingrijpend. Ten eerste komt dat door het uitfaseren van de kolencentrales, wat nationaal voor een forse CO₂-reductie zorgt. Daarnaast komt de groei van hernieuwbare energie in een versnelling. “Het opgesteld vermogen aan zonne-energie neemt enorm toe de komende jaren. Maar in de productie zie je dat veel minder”, zegt Boot.
Bij windenergie is dat volgens hem juist wel het geval: ook daar komt veel capaciteit bij, vooral op zee, en dat zal leiden tot een nog forsere toename van de hoeveelheid geproduceerde elektriciteit door windturbines, omdat de nieuwe parken op zee een hoge capaciteitsfactor hebben en dus meer stroom produceren per opgestelde MW dan bestaande parken.
Energierekening
Over de ontwikkeling van de energierekening voor consumenten heeft het PBL een aparte achtergrondnotitie gemaakt. Het PBL verwacht dat de gemiddelde energierekening tot 2030 zal stijgen, maar er is sprake van een vrij grote bandbreedte. Het beeld dat soms leeft dat de energierekening als gevolg van de energietransitie enorm zal stijgen, wordt volgens Boot niet bevestigd in de KEV-cijfers. “Gemiddeld is wel sprake van een stijging, maar het beeld is niet dat de energierekening dramatisch stijgt.”
Boot voegt daar wel aan toe dat er grote individuele verschillen kunnen zijn: bij huishoudens met zonnepanelen en warmtepompen kan de energierekening zich totaal anders ontwikkelen dan voor huishoudens met gasverwarming. De belangrijkste onzekere factoren, die dus bepalend zijn voor de grote spreiding, zijn dan ook de gasprijs en de netwerkkosten. “Het is een gemengd beeld, maar overall zien we geen dramatische stijging,” aldus Boot.