Al twintig jaar is Energeia dé dagelijkse bron van energienieuws. Sinds 2000 verschijnt elke werkdag onze nieuwsbrief met daarin de belangrijkste ontwikkelingen in de sector. Deze zomer blikken we terug op enkele dossiers uit twee decennia berichtgeving. Wat speelde er de afgelopen jaren in energieland? En zijn er lessen te trekken uit het verleden? Deze dinsdag: de Warmtewet.
Eind juni legde minister Eric Wiebes van Economische Zaken en Klimaat de nieuwe Warmtewet voor ter consultatie. De tekst heet officieel de Wet collectieve warmtevoorziening, maar is in het normale spraakgebruik Warmtewet 2.0 gedoopt. Dat suggereert dat de wet een tweede versie is van een oorspronkelijk document, maar wie het dossier de afgelopen twee decennia heeft gevolgd weet dat er al vele versies de revue zijn gepasseerd.
Het idee een Warmtewet op te stellen, kwam begin deze eeuw op. Niet bij het ministerie van Economische Zaken, maar in de Tweede Kamer. CDA-Kamerlid Jan ten Hoopen nam het samen met zijn christendemocratische collega Jos Hessels op zich een initiatiefwet te schrijven die met name particuliere warmteconsumenten moest beschermen. De Warmtewet had daarom vanaf het begin twee belangrijke zaken tot doel: consumentenbescherming tegen de monopolistische warmtebedrijven, en veiligstellen van een redelijk rendement voor exploitanten om daarmee nieuwe investeringen uit te lokken. In 2003 werd deze voor het eerst als conceptversie ingediend.
Aan dat initiatief lag een aanname ten grondslag: warmtebedrijven maken onterecht grote winsten over de rug van de consument. Regeringspartij het CDA vertelde in Het Financieele Dagblad op 15 september 2003 dat de 230.000 Nederlandse huishoudens die op dat moment op stadsverwarming waren aangesloten gemiddeld €250 per jaar meer betaalden dan consumenten die voor verwarming van aardgas gebruikmaken. De partij baseerde zich daarvoor op een onderzoek van het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), dat later is samengegaan met TNO.
Kamerlid Jan ten Hoopen meende dat de liberalisering van de energiemarkt -op dat moment nog in volle gang- negatief uitpakte voor de warmteafnemers. “Kleinverbruikers van gas en stroom mogen per 1 juli 2004 zelf hun leverancier kiezen. De afnemer van stadsverwarming kan dat niet. Hij kan alleen zijn contract opzeggen. Maar veel afnemers schieten daar niets mee op, want ze zijn niet aangesloten op het gasnet”, foeterde hij in het FD.
Niet meer dan anders
Dat bracht het Niet-Meer-Dan-Anders-principe in de wet. Warmtegebruikers mochten niet méér betalen aan hun voorziening dan de overgrote meerderheid aan huishoudens die aardgas als brandstof voor verwarming hanteerden.
De CDA-Kamerleden wisten zich hierbij gesteund door D66-minister Laurens Jan Brinkhorst. Brinkhorst ageerde wel tegen een ander wetsonderdeel: de productieplicht voor warmteproducenten. Om de minister tegemoet te komen, werd die plicht al snel geschrapt. “Een wetsvoorstel dat recht doet aan de doelen én waarmee ik in de uitvoering ook uit de voeten kan, ligt naar mijn mening onder handbereik”, stelde Brinkhorst daarop.
“Wat een mooi idee was dat… Waren we daar maar bij gebleven.”
Halbe Zijlstra, in 2010 energiewoordvoerder voor de VVD.
“Wat een mooi idee was dat”, zei VVD-Kamerlid en energiewoordvoerder Halbe Zijlstra jaren later over die relatief eenvoudige eerste versies van de Warmtewet, om vervolgens te verzuchten: “Waren we daar maar bij gebleven.” Na zes jaar van schrijven en schrappen, knippen en plakken was de initiatiefwet begin 2009 aangenomen door de Tweede en Eerste Kamer, hoewel meteen werd besloten de inwerkingtreding onbeperkt uit te stellen. Het CDA werd bij de voltooiing van de wettekst inmiddels bijgestaan door PVDA’er Diederik Samsom, maar tot een werkbare wet leidde die inmenging niet. Onderzoek van de toezichthouder Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMA, voorloper van de Autoriteit Consument & Markt) leidde tot de conclusie dat de wet onduidelijk was voor afnemers en bovendien onwerkbaar voor warmtebedrijven.
De energiebedrijven waren in de oorspronkelijke veronderstelling van het CDA namelijk gretige geldwolven die de arme afnemers geld aftroggelden. Zij hanteerden, in de woorden van ten Hoopen, “onderling op elkaar afgestemde algemene voorwaarden” bij de levering van stadsverwarming. “Zij mogen bijvoorbeeld eenzijdig de prijs wijzigen. De afnemer kan bij machtsmisbruik een beroep doen op de Mededingingswet, maar dat is voor consumenten te ingewikkeld en langdurig.”
Misvatting
Maar die veronderstelling was pertinent onjuist, bleek uit onderzoek van de NMA. De verwachting dat warmtebedrijven onredelijke overwinsten maakten over de rug van de gedwongen afnemers bleek een grote misvatting. De grote warmtenetten -naar de kleinere bleek onderzoek onmogelijk doordat de bedrijven niet wilden of konden meewerken- waren zonder uitzondering onrendabel. Dat de warmteleveranciers tóch de netten bleven exploiteren had volgens henzelf drie redenen: plichtsbesef; een aantal warmtenetten was bewust door de overheid aangelegd terwijl van tevoren duidelijk was dat het financieel nooit iets zou worden; en als laatste waren de leveranciers de mening toegedaan dat de netten in de toekomst nog wel winstgevend zouden kunnen worden.
Ook concludeerde de toezichthouder dat de prijsvorming met de invoering van de Warmtewet er niet transparanter of eenvoudiger op werd. Niet Meer Dan Anders klinkt eenvoudig, maar is het niet. Want wat zouden die kosten ‘anders’ zijn? Hoeveel aardgas zou zijn verstookt in wat voor soort CV-ketel tegen welke gastarieven? De NMA vond de antwoorden op deze vragen niet in het wetsvoorstel.
Eind juni 2010 was de Tweede Kamer tot de conclusie gekomen dat de Warmtewet, die een jaar nadat de Kamer ermee akkoord was gegaan nog altijd niet in werking was getreden, aan een grondige reparatie toe was. Het initiatief werd daarbij overgedragen aan het ministerie van Economische Zaken. De Tweede Kamer slaakte een zucht van verlichting, hoewel Samsom het toch ook “een beetje pijnlijk” noemde. Zijlstra constateerde droog dat het voor Kamerleden met de ondersteuning van “anderhalve man en een paardenkop” bijna ondoenlijk was zo’n complexe wet te schrijven.
Eerste ministeriële vrucht
Pakweg een jaar later presenteerde minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) Maxime Verhagen de nieuwe Warmtewet uit de koker van het ministerie. Energeia kopte: ‘Nieuwe Warmtewet: beter dan de vorige, maar is het goed genoeg?’. De sector was erg terughoudend om inhoudelijk te reageren, en wachtte liever het politieke discours af. Dat liep echter ook weer vertraging op, onder meer omdat gewacht moest worden op aanpassing van het Bouwbesluit waarin al dan niet een aansluitplicht op warmtenetten voor nieuwbouw zou moeten worden opgenomen. Die aansluitplicht kwam er, maar wel vergezeld van een ontsnappingsclausule in de vorm van een gelijkwaardigheidsbeginsel: wie qua duurzaamheid een gelijkwaardige oplossing bood, mag afwijken van de aansluitplicht op het warmtenet. Die bepaling is nog altijd geldig.
“Het heeft allemaal erg lang, té lang geduurd.”
Henk Kamp, in 2013 minister van Economische Zaken.
Omdat ook het kabinet Rutte I viel, raakte de parlementaire behandeling nog verder achterop. Pas in januari 2013 sprak de Tweede Kamer over de aangepaste wet. “Het heeft allemaal erg lang, té lang geduurd”, verzuchtte toenmalig minister van Economische Zaken Henk Kamp (VVD), die als vijfde EZ-minister met de wet te maken kreeg. De Warmtewet is niet perfect en zal nooit naar ieders zin worden, maar het is tijd voor duidelijkheid, leek de algemene teneur van alle energiewoordvoerders tijdens de behandeling.
Uiteindelijk trad op 1 januari 2014 –nog weer een half jaar later dan eerst gedacht- de Warmtewet eindelijk in werking. Maar toen die werking een maand van kracht was, brak in de Tweede Kamer al paniek uit nadat de ACM en de Vereniging Eigen Huis (VEH) constateerden dat warmteconsumenten duurder uit waren dan vóór de inwerkingtreding. Hoewel minister Kamp waarschuwde voor overhaaste conclusies, was het voor SP’er Paulus Jansen zonneklaar: nu er een maximum tarief gold, schurkten alle warmteleveranciers meteen tegen dat plafond aan. “Als het Niet-Meer-Dan-Anders-principe leidt tot hogere tarieven, moet dan niet eens naar het rendement gekeken worden dat de warmteleveranciers maken?”, vroeg hij de minister, daarbij vergetend dat die rendementen eerder als weinig rooskleurig uit de bus kwamen.
De kritiek verstomde niet. Enkele Energeia-artikelen uit die tijd kopten: ‘Warmtewet oogst vooral kritiek‘, ‘Leveranciers zuchten onder te grote papierdruk Warmtewet‘, ‘Klachtprocedure bij ACM legt ‘lacune in Warmtewet’ bloot’, en ‘ACM wil onderzoek naar maximumtarieven warmte‘.
Trendbreuk
Duidelijk was dat er iets moest gebeuren. In april 2015 pleitte minister Kamp daarom voor een trendbreuk: warmte moest naast aardgas en elektriciteit een gelijkwaardige positie krijgen in het Nederlandse energiesysteem. In zijn Warmtevisie mikte hij onder meer op open warmtenetten met meerdere aanbieders, naast nieuwe besparingsmaatregelen, het beter benutten van restwarmte en de verdere ontwikkeling van duurzame bronnen zoals bodemenergie en biomassa. Kamp wilde daarom met een volledig herziene Warmtewet komen. Hoewel het een beetje afhangt van hoe je telt, valt er veel voor te zeggen dat dit de vijfde Warmtewet zou betreffen. De bewindsman wilde er eens goed voor gaan zitten: eind 2016 moest de nieuwe wet geschreven zijn.
Ondertussen bleven negatieve berichten over de uitwerking van de Warmtewet elkaar opvolgen. Zowel consumenten als bedrijven waren de dupe. Afnemers betaalden steevast te veel, terwijl netexploitanten verlies leden.
“We zullen nog een aantal keren meemaken dat aanpassingen nodig zijn.”
Henk Kamp, in het voorjaar van 2016 minister van Economische Zaken.
Door schade en schande wijs geworden, waarschuwde Kamp iedereen die met de Warmtewet van doen had voor een overdaad aan optimisme aangaande zijn grondige herziening. “De nieuwe wet zal een aanzienlijke verbetering betekenen, maar het is niet het definitieve antwoord,” zei hij in het voorjaar van 2016 in de Kamer. “We zullen nog een aantal keren meemaken dat aanpassingen nodig zijn.”
Die teneur klonk ook door in de consultatiefase. ‘Nieuwe Warmtewet is beter, maar geen definitief antwoord’, luidde in juli 2016 de kop boven een Energeia-artikel. De grootste wijziging betrof de tarieven. Hoewel het Niet-Meer-Dan-Anders-principe gehandhaafd werd, werd de uitwerking ervan sterk verbeterd. Toch waren veel belanghebbenden nog niet tevreden: zij verlangden naar veel meer marktwerking dan Kamp in het wetsvoorstel bood.
In het wetsvoorstel dat Kamp uiteindelijk in mei 2017 naar de Tweede Kamer stuurde, kwam de minister aan de kritiek van de warmtebedrijven tegemoet door meer ruimte te maken voor experimenten. De positie van warmteklanten werd verbeterd door de kosten voor de afleverset en de eenmalige aansluitbijdrage in het gereguleerde domein te brengen, waar de ACM dus een maximum voor zou gaan bepalen.
Warmtewet 2.0
De politieke behandeling van de grondige herziening liet echter nog bijna een jaar op zich wachten, onder meer vanwege de reguliere Tweede Kamerverkiezingen. Henk Kamp zwaaide af, en Eric Wiebes nam in het najaar van 2017 het roer van hem over. Een van zijn eerste aankondigingen op het gebied van energiewetgeving, nog voordat in de Tweede Kamer gesproken was over Kamps wetsvoorstel: een herziening van de Warmtewet.
Het is deze laatste herziening die nu onder de noemer Wet collectieve warmtevoorziening parlementaire behandeling wacht. Het nieuwe hoofdstuk mag Warmtewet 2.0 genoemd worden, maar in het dikke boek dat over de totstandkoming van de Warmtewet geschreven kan worden is het geenszins pas het tweede hoofdstuk. Wordt vervolgd.