Het NRC onthulde dit weekend dat het ministerie van Economische Zaken actief het openbaar maken van documenten over de Groningse gaswinning frustreerde. Dat als vervolg op een artikel over geheime notulen die volgens het NRC laten zien hoe de oliemaatschappijen een kabinetsbesluit beïnvloedden. Heel ernstig in een democratie, citeert NRC Kamerlid Pieter Omtzigt, want door relevante stukken achter te houden slaagde het ministerie erin zijn zin te krijgen.
De suggestie van een schimmige lobby, of erger nog, een complot vanuit de oliebedrijven, wordt versterkt door de aanwezige vertegenwoordigers van Exxon en Shell met naam en toenaam te noemen, dat in tegenstelling tot de overheidsvertegenwoordigers vanuit EBN en ministerie. De NOS doet er nog een schepje bovenop: de verstrengeling tussen overheid en oliebedrijven blijkt nog groter dan gedacht.
Vooropgesteld, de extreem hoge gasproductie in 2013 toont dat de maatschappelijke voelhoorns van de Maatschap Groningen destijds veel te zwak waren, maar dat is wijsheid achteraf. Net zo goed kan de Tweede Kamer worden verweten veel te lang achterover te hebben geleund. Immers, in 2004 moest de aloude organisatiestructuur met betrekking tot het Groningenveld op de schop omdat de EU voorschreef dat transport per 1 juli 2004 los moest staan van productie, handel en levering. Bij die gelegenheid werd besloten om de samenwerking tussen overheid en oliemaatschappijen ongewijzigd te laten.
Sterker nog, er werd herbevestigd dat de publieke belangen bestaan uit: een betrouwbare energievoorziening, het optimale beheer van de nationale bodemschatten, voortzetting van het kleineveldenbeleid en behoud van het aandeel van de overheid in de opbrengsten van die bodemschatten. Nul komma nul aandacht voor aardbevingen die sinds 1993 optraden.
Nota De Pous: gericht op het grootste profijt van de bodemrijkdom
In 1962 legde de regering met de zogeheten Nota De Pous de grondslag voor de Nederlandse gasmarkt en tezamen met aardgas, werd ook dat marktmodel geëxporteerd naar continentaal Noordwest-Europa. Essentieel aan het model, dat later bekendheid kreeg als Gasgebouw, is de intensieve samenwerking tussen private en publieke bedrijven, waarbij ‘de politiek’ op armlengte afstand wordt gehouden.
Het ministerie krijgt in die nota slechts enkele bevoegdheden op hoofdlijnen, zoals de goedkeuring van prijzen en tarieven en toezicht op bestemming van het gas. Overheidsbemoeienis met details werd neergelegd bij de Rijksdienst Staatsmijnen (voorganger van EBN). Beoogd werd om de aardgasexploitatie met de meeste voortvarendheid te laten geschieden en op een zodanige wijze dat deze voor de economie als geheel het grootste profijt van de bodemrijkdom opleverde.
Versnipperde vertegenwoordiging
Naast de beperkte bevoegdheden op hoofdlijnen voor het ministerie van Economische Zaken, wordt in het Gasgebouw de politiek ook op afstand gehouden doordat het overheidsbelang destijds bewust is versnipperd. In de 50% staatsdeelneming Gasunie/Gasterra houdt gasspecialist EBN 40% en het ministerie 10% van de zeggenschap. In de Maatschap Groningen, een hoeksteen van het Gasgebouw die eigenlijk verhult dat de Staat mede-eigenaar is van het gas, heeft alleen EBN een belang van 40% (maar 50% zeggenschap). Let wel, de niet met name genoemde ambtenaren van EZ die volgens het NRC in de Maatschap mede de strategie rond de Groningse gaswinning bepalen, hebben in de Maatschap slechts de status van toehoorder.
Naast voornoemde afzwakking, speelt uiteraard ook het feit dat in een structuur NV de aandeelhouders normaliter op een behoorlijke afstand staan. De directie wordt in zo’n NV immers gecontroleerd door de Raad van Commissarissen. Zelfs als aandeelhouders (gedelegeerde) commissarissen mogen benoemen, dan dienen deze toch op de eerste plaats het (vermeende) belang van de vennootschap te behartigen. Die belangen van de vennootschap kunnen botsen met de belangen die door de commissaris worden vertegenwoordigd.
De gekozen organisatievorm bood zowel de overheid als de oliemaatschappijen belangrijke voordelen. Zo ontbrak het de Staat aan voldoende kennis van gaswinning, -transport en -afzet om de exploitatie zelf ter hand te kunnen nemen. Voor de oliebedrijven was het belangrijk om de commerciële afspraken over de verdeling van de opbrengsten geheim te houden, want het aandeel dat naar de Nederlandse Staat vloeide was met ruim 65% (en later zelfs 90%) opmerkelijk hoog. (Voor meer informatie over ontdekking van het Groningenveld, zie Trilemma van april vorig jaar).
Om de opsporing en productie van gas buiten het Groningenveld te stimuleren werd eind jaren zestig de rol van (de voorgangers van) EBN uitgebreid tot participant in gasproductie buiten het Groningenveld.
Met de introductie van het kleineveldenbeleid in de jaren zeventig van de vorige eeuw nam het belang van EBN’s rol als participant in kleine velden sterk toe. (Let wel, ongeacht hun omvang vallen alle velden die niet behoren tot de Groningencluster onder de definitie ‘klein veld’.) Gasproducenten moeten een belang van 40% in elke succesvolle boring naar gas aan EBN aanbieden en krijgen daarvoor 40% van de kosten van zo’n boring vergoed.
Bijzonder succesvol model
Met als opdracht het grootste profijt uit de Nederlandse bodemschatten te halen, heeft het Gasgebouw voor de Nederlandse samenleving lange tijd tot bijzonder goede resultaten geleid. Dat blijkt niet alleen uit de kleine €19 mrd aan aardgasbaten voor de Staat in de topjaren 2008 en 2013, maar ook uit het feit dat de gassector decennialang weinig publieke aandacht trok. Buiten het zicht van het grote publiek kon de sector zich in relatieve harmonie ontwikkelen.
Bij het bewaren van die rust heeft EBN ongetwijfeld een belangrijke rol gespeeld. Met 40% participatie in elke gaswinning buiten de Groningencluster, 40% participatie in de offshore pijpleidingen, et cetera, zit EBN in een unieke positie om onderlinge conflicten vroegtijdig de kop in te drukken en investeringen zodanig te sturen dat de maatschappij als geheel optimaal profijt heeft van de gaswinning. Als co-investeerder kan EBN in elke keuken meekijken, waardevolle kennis opbouwen en behouden, op basis van eigen expertise beslissingen nemen en direct en indirect bijdragen aan de inkomsten voor de Staat.
Uiteraard zijn ook voorafgaand aan de Huizinge aardbeving in 2012 fouten gemaakt. Echter, achteraf kan ook worden vastgesteld dat juist daar waar de politiek wel invloed had, opvallend veel misging. Zo werden beslissingen over de gasafzet, een van de weinige bevoegdheden van het ministerie, nogal beïnvloed door de waan van de dag, met een procyclisch beleid als gevolg. Vooral de elektriciteitsproducenten waren slachtoffer van de belangenstrijd tussen enerzijds binnenhalen van staatsinkomsten en anderzijds het officiële beleid dat gas gereserveerd moest worden voor premietoepassingen. Het gevolg was dat op verzoek van de overheid gascentrales werden gebouwd die nog voordat ze klaar waren moesten worden omgebouwd naar steenkool om vervolgens met de hakken over de sloot een vergunning te krijgen omdat de balans inmiddels weer naar gas was omgeslagen.
Dat het Gasgebouw rond 2013 de groeiende zorg en onrust veroorzaakt door de aardbevingen negeerde, is bijzonder ongelukkig. De huidige onthullingen door NRC en Dagblad van het Noorden vullen echter slechts details in van wat de Onderzoeksraad in 2014 al constateerde. Het gesloten bolwerk was gericht op consensus, het belang van gaswinning prevaleerde en ruimte voor kritische tegengeluiden ontbrak.
Veiligheid als onderwerp van algemeen belang stond domweg niet op de radar van betrokkenen. Tragisch, want toen de politiek het onderwerp eindelijk oppakte, ging het eerst vrij langzaam. Voorjaar 2015 eiste de oppositie op hoge poten verlaging van de gasproductie naar 33 miljard (PVDA) of 30 miljard (GroenLinks) kubieke meter per jaar, maar de minister hield voor 2015 vast aan ruim 39 miljard kuub op basis van een advies van Staatstoezicht op de Mijnen (SODM). Die starheid werd beantwoord met steeds fermere eisen aan de productieverlaging, totdat de regering in 2018 doorschoot in daadkracht: zo snel mogelijk sluiten, koste wat kost.
Voorbeeld voor duurzame energie?
Eerst lang treuzelen en dan doorschieten om koste wat kost alsnog te kunnen scoren, is helaas een aanpak die de laatste tijd vaker wordt toepast. Een treffend voorbeeld is de beslissing om in de periode 2022-2024 het gebruik van steenkool voor elektriciteitsproductie te beperken tot 35% van wat mogelijk is om aan de ‘Urgenda-doelen’ te voldoen. Te midden van een gascrisis wordt naar schatting €1,5 mrd belastinggeld besteed om slechts lokaal CO₂-uitstoot te beperken in ruil voor extra inzet van (Russisch) gas. Dit bedrag is echter slechts een fractie van de financiële middelen die de komende tijd nodig zijn voor de energietransitie. In zoverre het publieke middelen betreft, is het dus zaak om een optimaal resultaat te bereiken. Naar analogie van het Gasgebouw, zou een Duurzame Energiegebouw daarbij wellicht een nuttige rol kunnen vervullen.
Sinds 2011 kent de rijksoverheid jaarlijks vele miljarden euro’s aan SDE-subsidies toe. Daarmee ondersteunt de regering de exploitatie van productiemiddelen en inmiddels komen ook bepaalde vormen van energieverbruik voor deze subsidie in aanmerking. Mede vanwege deze subsidie wordt op Nederlands grondgebied duurzame energie opgewekt en wordt voldaan aan eisen die de EU stelt. Bij de huidige hoge energieprijzen kan de regering zich gelukkig prijzen dat er per eenheid opgewekte duurzame energie minder exploitatiesubsidie moet worden bijgepast, maar van eventuele extra hoge winsten profiteert de staatskas alleen indirect en alleen als er geen bijzondere constructies zijn opgezet om de belasting te ontwijken.
De benodigde hoogte van de exploitatiesubsidies wordt jaarlijks vastgesteld na uitvoerige marktconsultatie. Ongetwijfeld hebben de betrokken experts van TNO/PBL in de loop van de tijd een schat aan ervaring opgedaan, maar voor actuele informatie blijven ze deels afhankelijk van wat marktpartijen aanleveren. Als mede-investeerder echt in de keuken meekijken, is er niet bij. Laat staan dat ze als mede-ontwikkelaar projecten kunnen sturen, bijvoorbeeld naar gebieden waar de transportnetten het gemakkelijk aankunnen.
Naast de miljarden van het SDE-budget, pompt Nederland ook tientallen miljarden in innovatie en nieuwe economische activiteiten via het Nationale Groeifonds en Invest-NL. Deels betreffen het subsidies (Groeifonds) en deels risicodragende leningen en garantstellingen (Invest-NL). Uitgeleend geld vloeit mogelijk deels weer terug in het fonds, maar afgezien daarvan geldt voor deze fondsen hetzelfde als voor de SDE. De samenleving profiteert voornamelijk slechts indirect van de bestedingen.
Door gewenste activiteiten niet alleen te subsidiëren, maar naar voorbeeld van EBN middelen te gebruiken om actief te participeren in de opwek van duurzame energie, kan de Staat zelf expertise opbouwen en sturen op het grootste maatschappelijke profijt. Uiteraard is het dan wel zaak om goed vast te leggen wat gezien wordt als behartigenswaardig algemeen belang. Bovendien moeten die algemene belangen op gezette tijden herijkt worden, want op dat gebied heeft het Gasgebouw een enorme steek laten vallen.
Afsluitend
NRC en Dagblad van het Noorden onthullen details uit vertrouwelijke notulen van de Maatschap Groningen waaruit blijkt dat de betrokkenen zich, in de functie die ze destijds vervulden, hard maakten voor de belangen die ze destijds behartigden. Achteraf gezien een schande, want als de klok teruggedraaid kon worden, dan zouden die belangen anders zijn gedefinieerd en hadden de betrokkenen zich anders moeten gedragen.
Helaas overschaduwt het smeuïge suggestieve verhaal het vele goeds dat het Gasgebouw de Nederlandse samenleving heeft gebracht. Sterker nog, er valt een lans te breken om de vele miljarden euro’s die de Nederlandse overheid aan de energietransitie gaat besteden, deels in dezelfde vorm te gieten als het Gasgebouw. De roep om de energietransitie beter te coördineren en centraal aan te sturen is alom aanwezig. Daar wil de overheid via beleidsnota, sturingscommissies, werkgroepen en tal van programma’s invulling aan geven maar dat lijkt een heilloze weg. De overheid kan beter met eigen gedegen expertise en als mede-eigenaar rechtstreeks bij cruciale beslissingen betrokken zijn.
Ergo, in plaatst van het subsidiëren van onderzoek, investeringen en exploitatie via regelingen als het Nationale Groeifonds, Invest-NL en SDE, zou Nederland de middelen deels kunnen gebruiken om actief te participeren in projectontwikkeling en -exploitatie. Door in alle keukens te kunnen meekijken, kan unieke expertise worden opgebouwd waar alle investeringen van kunnen profiteren. Bovendien, eventuele winsten vloeien deels direct terug naar de schatkist.