Het artikel van Paul Giesbertz getiteld ‘De maatschappelijke kosten-batenanalyse van gebrek aan netcapaciteit’ nodigt uit tot verder nadenken. Giesbertz wijst er op dat de maatschappelijke schade door het tekort aan transportcapaciteit bijzonder groot is. Netbeheerders zouden daarom nog veel meer werk moeten maken van netverzwaring dan nu het geval is. Op een bierviltje rekent hij globaal uit dat een investering van €1 in de transportnetten, de samenleving €15 op zou kunnen leveren. Die structurele baten van extra investeringen in netverzwaring zouden nauwkeuriger berekend moeten worden zodat netverzwaring de aandacht en steun krijgt die het verdient. Daartoe zouden maatschappelijke kosten-batenanalyses uitgevoerd kunnen worden. Die bal ligt vooral bij de netbeheerders want zij hebben de benodigde kennis en inzichten, zoals onderstaand uiteen wordt gezet.
Artikel Paul Giesbertz
De maatschappelijke kosten-batenanalyse van gebrek aan netcapaciteitMaatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) kunnen worden gemaakt van maatregelen die genomen kunnen worden of van projecten die kunnen worden uitgevoerd. Dat kan gaan om losse projecten of om MKBA’s van groepen projecten tegelijk. Het doorrekenen van een gebrek aan iets, zoals netcapaciteit alleen, is niet gebruikelijk. Dat is eerder een batenanalyse dan een kosten-batenanalyse. Meer netcapaciteit is een baat met een grote waarde, maar dat zegt niet of maatregelen om meer netcapaciteit te realiseren, aantrekkelijk zijn, want die kunnen nog meer kosten. De waarde van meer netcapaciteit komt uiteraard terug als baat in een MKBA van een maatregel om meer capaciteit te creëren.
De maatregelen in een MKBA moeten aansluiten bij het knelpunt en vallen hier in een paar groepen uiteen:
(i) gegeven het tekort, hoe kan de schade zoveel mogelijk worden beperkt (verdeling: flexibiliteit, prioritering)? Goed onderzoek naar de kosten voor bedrijven van te weinig transportcapaciteit zijn er niet. Hierbij gaat het om langdurig geen elektriciteit hebben. Er is wel onderzoek naar de kosten van kortdurend geen elektriciteit hebben (stroomonderbrekingen). In 2009 heb ik samen met een paar collega’s in het wetenschappelijke tijdschrift Energy Economics onderzoek gepubliceerd dat schatte dat schaarse elektriciteit gedurende korte tijd slim verdelen, de schade met 40% tot 90% kan verkleinen. Tegelijk is een belangrijke les uit eerder onderzoek naar de kosten van stroomonderbrekingen dat elektriciteit zo waardevol is voor afnemers, dat afsluiten, rationeren of capaciteitsbeperkingen, hoe kortdurend ook, maatschappelijk gezien erg duur is;
(ii) Hoe kan het capaciteitstekort zoveel mogelijk worden verkleind (bouwen: snellere vergunningsprocedures, meer geld naar uitvoering, meer eigen vermogen naar de netbedrijven);
(iii) Waarom is het misgegaan en hoe kunnen we daaruit leren? Worden de maatschappelijke baten van voldoende transportcapaciteit wel goed meegenomen in de regulering?
Er zijn uiteraard meer maatregelen te verzinnen, hier worden de volgende drie maatregelen die de bouw van netcapaciteit kunnen vergroten onderscheiden: personeelsgebrek, trage vergunningsverlening en gebrek aan eigen vermogen.
Personeelstekort
Als personeelstekorten het knelpunt zijn, kan met minder ervaren personeel worden gewerkt. Waarschijnlijk stijgen dan de (personeels)kosten. Neem even voor het gemak aan dat de kosten verdubbelen en dat het project een jaar eerder klaar is. Dan zijn de kosten tweemaal zo hoog, de baten zijn een jaar eerder netcapaciteit en een jaar later een besparing van de normale investeringskosten (die investeringen zijn immers al gedaan).
Dan komt de vraag wat de maatschappelijke baten zijn van extra netcapaciteit. Dit is economisch een lastige, de gemiddelde waarde van capaciteit kennen we, maar de marginale waarde kennen we niet. En die is zonder inzicht in de wachtende bedrijven ook lastig te krijgen. Sommige bedrijven kunnen minder duurzame elektriciteit opwekken en terugleveren aan het net. Andere bedrijven hebben juist problemen om elektriciteit af te nemen.
Hier is voor de leesbaarheid de focus gelegd op de afnemende bedrijven, wat niet wil zeggen dat er bij de bedrijven met terugleverproblemen geen maatschappelijke kosten zijn. Het kan zijn dat bedrijven niet kunnen overschakelen van gas naar elektriciteit en daardoor nu extra kosten hebben en misschien meer mensen aan het werk hebben dan nodig, minder kunnen produceren, of niet kunnen uitbreiden. Als bedrijven minder kunnen produceren kan het zijn dat veel investeringskosten al gemaakt zijn (zoals in de luchtscheidingsfabriek van Air Liquide), dat de werkgelegenheid min of meer vast ligt en dat alleen de productie lager is.
De effecten voor bedrijven zijn nu niet bekend, de enige manier om daar achter te komen is aan die bedrijven te vragen. En dan moeten de antwoorden in relatie met elkaar worden bekeken. Als wordt aangenomen dat bedrijven minder kunnen produceren, dan is de vraag hoe groot de schade voor Nederland als geheel is. Stel dat het gebrek aan transportcapaciteit in een klap kan worden opgelost. En stel dat de 6.000 bedrijven op de wachtlijst dan tien man meer personeel aan het werk kunnen zetten en zo meer kunnen produceren. Dan zou de werkgelegenheid met 60.000 manjaren stijgen. Met een gemiddelde toegevoegde waarde van €65.000 per manjaar stijgt het BBP met bijna €4 mrd per jaar. Bij het vijf jaar eerder oplossen van de capaciteitsknelpunten levert dat een baat op van tegen de €20 mrd. Daar kunnen netbeheerders heel wat voor uitvoeren (ook maatregelen die nu te duur zijn of maatregelen die niet van de grond komen door andere problemen zoals trage vergunningsverlening).
Alleen is die schatting te simpel en te optimistisch, zoveel werkzoekenden (voor maakbedrijven) zijn er niet. Dus waarschijnlijk stijgt dan het aantal openstaande vacatures harder dan de productie. In het extreme geval is er geen extra werkgelegenheid en geen extra productie.
Tegelijk worden nu niet de marginaal productieve bedrijven geraakt, maar bedrijven die veranderen, investeren, groeien. Bedrijven waar het slecht mee gaat hebben meestal geen probleem met transportcapaciteit, die hebben genoeg aan de aansluiting die ze hebben. Dus juist de productieve bedrijven worden geraakt. Als het verschil in toegevoegde waarde tussen bedrijven waar het goed en waar het slecht mee gaat 10% is, dan is de jaarlijkse baat in het getallenvoorbeeld van hierboven nog steeds €400 mln per jaar. En dan zit het verlies aan productie zonder effect op werkgelegenheid of hogere energiekosten er nog niet in.
Trage vergunningverlening
Als het probleem is dat vergunningen te traag worden verleend omdat er te weinig capaciteit is bij de overheid, dan kan de overheid kiezen om elektriciteitsnetprojecten in de vergunningstrajecten prioriteit te geven. In 2015 is (door Sytze Rienstra) uitgezocht wat baten-kostenverhoudingen voor infrastructuurprojecten zijn volgens de MKBA’s die in de voorafgaande jaren zijn opgesteld. Hierbij gaat het om weg-, waterweg-, spoor- en haveninfrastructuur. (Investeringen in elektriciteitsinfrastructuur worden vreemd genoeg met een andere methode geëvalueerd dan niet-energie-infrastructuur). Daarbij bleek dat de gemiddelde baten/kostenverhouding ligt tussen de 1,3 en de 0,8 voor een hoog en een laag scenario. Uitschieters hebben baten die 5,5 keer de kosten zijn in een optimistisch scenario, in een pessimistisch scenario zijn de uitschieters veel kleiner. Hier zitten ook niet gerealiseerde projecten tussen, dus in praktijk kan de baten/kostenverhouding iets gunstiger zijn.
De bierviltjesberekening van Giesbertz kwam uit op een gemiddelde baten/kostenverhouding van extra netcapaciteit van 15. Zelfs als hij een factor 5 te hoog zit, dan nog is elektriciteitsnetcapaciteit maatschappelijk heel veel rendabeler dan de meeste andere infrastructuurprojecten. Een tijdelijke stop op weg-, water- en railinfrastructuurprojecten om vergunningsverleningscapaciteit (ambtenaren, stikstofruimte) vrij te maken voor elektriciteitscapaciteit leidt dan tot grote welvaartsvoordelen.
Zo’n keuze van de overheid om voorrang te geven aan projecten met de hoogste maatschappelijke waarde kan alleen als van die projecten ook is aangetoond wat de maatschappelijke kosten en baten zijn. Als beleidsmatig gekozen wordt om voorrang te geven aan netcapaciteit in vergunningsverlening, dan gaat tegelijk de aanleg van andere infrastructuur langzamer. Daar kunnen dan technici vrijkomen die kunnen helpen bij de aanleg van de netten (minder efficiënt want niet daarin gespecialiseerd), en het eerder genoemde werknemersprobleem op te lossen.
Onvoldoende eigen vermogen
Is het knelpunt dat netbeheerders onvoldoende eigen vermogen hebben, dan kan de overheid dit aanvullen. Als dit een knelpunt is voor capaciteitsbouw, dan is naar alle waarschijnlijkheid het maatschappelijk rendement veel hoger dan de kosten voor de overheid. Immers, een redelijke beloning van kapitaal zit in het reguleringsmodel, daar kan de overheid als beschikbaarsteller van het eigen vermogen van betaald worden. De maatschappelijke baten van extra transportcapaciteit voor de gebruiker van het net komen nog boven op dat normale rendement dat de netbeheerder maakt. Dus als extra eigen vermogen door de overheid extra investeringen mogelijk maakt, is dit waarschijnlijk maatschappelijk zeer wenselijk. De lastige vraag (voor nu) is hoeveel capaciteitsbouw wordt versneld door extra eigen vermogen.
De drie knelpunten (personeelsgebrek, trage vergunningsverlening en gebrek aan eigen vermogen) die hierboven zijn besproken, laten zien dat MKBA’s van extra netcapaciteit en maatregelen om met tekort om te gaan wenselijk zijn. Ze kunnen helpen om duurdere oplossingen dan standaard, mogelijk te maken, om procedures te versnellen en andere praktische problemen op te lossen.
Er kunnen MKBA’s gemaakt worden van maatregelen waarbij kosten en baten per maatregel bepaald worden. En er kan een overkoepelende MKBA gemaakt worden van alle maatregelen om capaciteit te vergroten. Beide hebben voor- en nadelen, maar beide kunnen duidelijk maken wat de baten/kostenverhoudingen van netten zijn en hoe die zich tot andere projecten verhouden.
Out of the box
Die bal voor MKBA’s ligt niet als eerste bij CPB of PBL, maar bij de netbeheerders (waarbij de MKBA’s uiteraard zo goed moeten zijn dat ze een second opinion van het CPB kunnen doorstaan). De netbeheerders staan aan de bron van de problemen én oplossingen. Om die oplossingen te realiseren hebben ze steun van de politiek nodig. Die moeten ze mobiliseren met de rekensommen die gebruikelijk zijn bij overheidsinvesteringen. De netbeheerders weten welke maatregelen mogelijk zijn, ook als ze daarvoor meer out of the box moeten denken dan ze gewend zijn.
Meer out of the box denken zal zelfs vereist zijn, want de huidige aanpak is veel trager dan wat maatschappelijk wenselijk lijkt. Dus ook maatregelen waarbij de politiek duidelijk moet kiezen (voorrang of snellere vergunningsprocedures) of waarbij het reguleringsmodel knelt (tegen hogere kosten aanleggen dan gebruikelijk, hoe verdient een netbeheerder dat terug?). Netbeheerders kunnen de kosten van investeringen inzichtelijk maken. En de bal ligt bij de netbeheerders omdat zij weten wie wacht op transportcapaciteit, ze weten al iets van de bedrijven die wachten (al is het maar de gewenste capaciteit en naam en adres), hoewel alleen dat nog onvoldoende is voor een goede waardering van de baten van aansluiten.
Als de netbeheerders deze bal niet oppakken kan het een taak voor CPB en PBL zijn, maar ook voor de brancheorganisaties van energiegebruikers. Die laatsten hebben er immers ook belang bij dat dit probleem meer geagendeerd wordt in het nationale beleid. Die MKBA’s zijn vermoedelijk minder gedetailleerd dan MKBA’s van netbeheerders. Daarom is het te hopen dat netbeheerders hiermee snel aan de slag gaan.