De Autoriteit Consument & Markt kiest met het recente methodebesluit voor een geheel nieuwe richting. Dit methodebesluit is een eerste aanzet, maar er is meer nodig, betogen Jan-Peter Heida en Robert Hensgens in onderstaande opinie. En ACM kan het niet alleen.
De ACM publiceerde op 22 september de ontwerpmethodebesluiten voor regulering van de elektriciteit- en gassysteembeheerders voor de vijf jaar vanaf 2027. Voor het eerst koos de ACM daarbij voor een geheel nieuwe aanpak. De ACM wil de elektriciteitssysteembeheerders, zowel landelijk als regionaal, meer ruimte geven om te investeren en hen minder op de efficiëntie daarvan afrekenen.
Hoewel de ingeslagen richting begrijpelijk is, blijft de belangrijkste vraag grotendeels ongeadresseerd: de systeembeheerders gaan honderden miljarden investeren in de netten, wat mag de maatschappij daarvoor verwachten en hoe weten we of dat ook wordt geleverd?
Om komend decennium effectief sturing te geven aan de systeembeheerders kan het methodebesluit worden aangescherpt, maar heeft de ACM ook meer richting vanuit het ministerie van Klimaat en Groene Groei (KGG) nodig. Ook kan de markt meer betrokken worden door meer data beschikbaar te maken. Wij zien drie verbeterrichtingen:
1) samen met KGG de toetsing van investeringsplannen versterken;
2) prestatiedoelen voor de uitvoering toevoegen aan het methodebesluit;
3) de sector betrekken via radicale transparantie.
Samen met KGG de toetsing van investeringsplannen versterken
Met de voorgestelde methode let de ACM vooral op efficiënte uitvoering van de taken van de systeembeheerder; ‘hoe’ ze hun werk uitvoeren. De tarieven van de toekomst worden echter grotendeels bepaald door ‘wat’ ze doen, namelijk hoeveel en waar zij het net uitbreiden. Systeembeheerders geven dat iedere twee jaar aan in hun investeringsplannen. De ACM toetst ‘nut en noodzaak’, maar dat is nu vooral een procesmatige toets. In het methodebesluit staat “De ACM beoordeelt of de systeembeheerder in redelijkheid tot dit plan heeft kunnen komen.” Dit duidt op een voortzetting van de procesmatige beoordeling van de afgelopen jaren.
Gegeven de honderden miljarden aan investeringen is een effectievere inzet van dit instrument, met een meer economische benadering, cruciaal. Er is een afweging nodig van wat maatschappelijk gezien de meest nuttige investeringen zijn, gegeven de beperkte uitvoeringscapaciteit en beschikbare middelen. Nu de regionale systeembeheerders niet meer met elkaar concurreren via maatstafconcurrentie, is het ook niet ‘oneerlijk’ om beschikbare capaciteit meer (of eerder) in het werkgebied van een specifieke systeembeheerder in te zetten als dat meer maatschappelijke waarde creëert.
Om de meest nuttige investeringen te prioriteren, zijn een coherente langetermijnvisie op het energiesysteem van de toekomst en meer regie op de investeringsplannen nodig. Dat kan door in plaats van de systeembeheerders zelf, het ministerie van KGG verantwoordelijk te maken voor de scenario’s waar systeembeheerders hun investeringsplannen op baseren. Zodoende krijgen die plannen, op basis waarvan Nederland honderden miljarden uitgeeft, ook democratische legitimatie, en worden de rollen duidelijker belegd; beleid bij KGG, toezicht bij ACM, uitvoering bij de systeembeheerders.
Ook stellen we voor om systeembeheerders in plaats van één te toetsen investeringsvoorstel, meerdere alternatieve investeringsscenario’s uit te laten werken. Daarmee ontstaat inzicht in de onderliggende afwegingen en kunnen keuzes worden gemaakt, ook in het geval bepaalde ontwikkelingen anders lopen dan verwacht (denk aan vertraging van de Delta-Rhine-Corridor, haalbaarheid van groene waterstofdoelen, of congestie in het FGU-gebied). De energiesector krijgt dan meer inzicht voor een serieuze ‘challenge’ van de voorstellen van de systeembeheerders.
Prestatiedoelen voor de uitvoering toevoegen aan het methodebesluit
De filosofie in het methodebesluit is dat systeembeheerders op basis van hun eigen, onderbouwde inschattingen de tarieven mogen bepalen. ACM houdt toezicht en grijpt in als er sprake is van ‘evident inefficiënte kosten’. Het raamwerk voor monitoring en interventie dat ACM hiervoor introduceert, is op zichzelf zinvol maar lijkt erg generiek. De criteria gaan in op herkenbare processen die voor iedere organisatie van belang zijn en die bedrijven dan ook vaak door externe auditors laten controleren of certificeren (zoals control en beheersing, en assetmanagement).
Wij stellen voor inhoudelijke, concrete prestatiedoelen voor de netbeheerders toe te voegen in het methodebesluit. Die doelen moeten niet uitsluitend zien op kostenefficiëntie, maar breder op het realiseren van maatschappelijke waarde. Gelet op de uitdagingen in de sector zouden de belangrijkste doelen in onze ogen gerelateerd moeten zijn aan de uitvoeringskracht: het sneller en slimmer realiseren van aansluitingen en verzwaringen. Het verhogen van de uitvoeringskracht is een mes dat aan twee kanten snijdt: maatschappelijke kosten van netcongestie kunnen worden voorkomen én tarieven kunnen dalen als het net beter benut wordt.
De prestatiedoelen hoeven niet beperkt te blijven tot uitvoeringskracht, maar moeten richtinggevende doelen zijn die het hele elektriciteitssysteem efficiënter maken ten dienste van de energietransitie. Dat kan ook gaan om slimme, digitale oplossingen.
Eventueel kunnen prestatiedoelen worden gekoppeld aan financiële prikkels, zoals aparte outputgebaseerde elementen in de tariefregulering of door bonussen. Doordat het systeem van maatstafconcurrentie is opgeheven, is er ook ruimte om maatwerk per netbeheerder te leveren, bijvoorbeeld door prestatiedoelen vanuit een sectorbreed kader te vertalen naar een plan of contract per netbeheerder.
De sector betrekken door radicale transparantie
De systeembeheerders hebben heel veel data en informatie over hun netwerken, bijvoorbeeld ten aanzien van de benutting van het net en van de onderliggende kosten. Bovendien kunnen de systeembeheerders die informatie, mede door informatie-asymmetrie en beperkte toezichtcapaciteit, veel beter interpreteren dan ACM. De ACM kan wel wat hulp gebruiken van partijen die de informatie van systeembeheerders kunnen duiden en verrijken met eigen observaties en inzichten.
Gelukkig biedt de nieuwe aanpak, waarbij het systeem van maatstafconcurrentie wordt opgegeven, mogelijkheden tot meer transparantie dan voorheen. Eventuele terughoudendheid om gegevens openbaar te maken vanwege het risico op samenspanning onder maatstafconcurrentie is niet meer nodig. De ACM kan ‘radicale’ transparantie afdwingen: maak transparant wat mogelijk is, tenzij dat onderbouwd niet mag, niet gewenst is, of het efficiëntiestreven van de systeembeheerders ondermijnt.
Met meer gegevens en inzicht kunnen belanghebbenden meedenken over oplossingen en ideeën aandragen voor betere efficiëntie en benutting van het elektriciteitsnet. Bovendien kunnen elektriciteitsproducenten en -gebruikers deze informatie gebruiken om hun eigen investeringsplannen aan te scherpen. Data die heel nuttig zou zijn is bijvoorbeeld periodieke (per minuut/ uur/dagelijks/wekelijks/maandelijks) gegevens over lokale energiestromen op bepaalde transformatoren in het net, gedetailleerde voortgang van werkzaamheden, aangesloten capaciteit, et cetera. Uiteraard moet daarbij rekening gehouden worden met (cyber)veiligheid, privacy en bedrijfsvertrouwelijkheid. Dat kan door de gegevens op het juiste niveau te aggregeren of publicatie enigszins te vertragen zoals bijvoorbeeld in het VK wordt gedaan.
ACM kiest met het methodebesluit voor een geheel nieuwe richting. De vraag of het nodig was om het roer zo radicaal om te gooien, laten we in dit artikel buiten beschouwing. Nu is het zaak om er het beste van te maken. Het methodebesluit is een eerste aanzet, maar er is meer nodig. En ACM kan het niet alleen.
Jan-Peter Heida en Robert Hensgens zijn beiden partner bij adviesbureau SiRM, dat zich richt op strategische en economische vragen in gereguleerde sectoren, met name in de zorg en energie.