In tegenstelling tot de gangbare gedachte worden de kosten van warmtenetten meer gesocialiseerd dan die van elektriciteitsnetten, betogen Pieter Verstraten en Annelies Huygen van TNO. Het is van belang om goed te definiëren wat socialiseren betekent – en te bedenken of meer socialiseren überhaupt een goed idee is.
Regelmatig lezen we dat de kosten van elektriciteitsnetten gesocialiseerd worden, terwijl de kosten van warmtenetten worden verdeeld over de gebruikers. Dat zou oneerlijk zijn. Maar wat betekent socialiseren eigenlijk? Niet iedereen begrijpt daaronder hetzelfde. Dit leidt ertoe dat er langs elkaar heen gepraat wordt.
Het begrip socialiseren wordt op verschillende manieren gebruikt. Soms wordt het als reden aangevoerd om méér subsidies toe te kennen aan warmtenetten. Anderen gebruiken socialiseren als argument om de tarieven voor verschillende warmtenetten gelijk te trekken, zodat iedereen hetzelfde betaalt. Sommigen pleiten voor een extra heffing op het gebruik van het elektriciteits- of gasnet om warmtenetten te ondersteunen.
Echter, er zijn schaduwkanten aan deze keuzes. Ze leiden tot een vermindering in transparantie van kosten en nemen prikkels weg om deze kosten te verlagen. Het is belangrijk om de discussie over socialiseren zuiver te voeren, precies aan te geven wat het probleem is en hoe dat opgelost kan worden. Anders kan het leiden tot keuzes die hoge kosten met zich meebrengen, zowel voor de consument als de maatschappij.
Socialiseren is een lastige en gevoelige term. Wij willen met dit artikel duidelijkheid scheppen zodat de discussie zuiver wordt gevoerd.
Wat is socialiseren?
Socialiseren is geen vastomlijnd begrip. Meestal wordt met socialisering bedoeld dat de maatschappij betaalt en niet de gebruikers. Zo worden de kosten van dijken en van het wegennet geheel of grotendeels gesocialiseerd, omdat het gaat om publieke goederen. Ze komen dan vooral ten laste van de overheidsbegroting. Bij het elektriciteitsnet en bij het warmtenet is wel precies duidelijk wie de gebruikers zijn. In beide gevallen is het uitgangspunt dat zij de kosten voor die netten geheel of grotendeels betalen.
In deze bijdrage definiëren wij socialiseren als dat anderen dan de gebruikers van het netwerk betalen voor de infrastructuur. Dat kan bijvoorbeeld via subsidies. Als de kosten van de infrastructuur worden toegerekend aan de gebruikers van die infrastructuur, zien wij dat niet als socialiseren.
Daarbij is het uiteraard wel de vraag op welke wijze die kosten worden verdeeld over de gebruikers. Als bijvoorbeeld bepaalde groepen gebruikers vrijgesteld worden, terwijl andere groepen meer betalen dan de kosten die ze veroorzaken, dan zien we dat als kruissubsidies.
Elektriciteitsnet
Volgens het Europese recht dienen de tarieven voor gebruikers van de elektriciteitsnetten zoveel mogelijk de veroorzaakte kosten reflecteren. Dat geldt ook voor het gebruik van de distributienetten. Een dergelijk systeem bevordert de efficiëntie, omdat gebruikers dan een prikkel krijgen om rekening te houden met de situatie op het net en hier hun gedrag op af te stemmen. Wanneer ze meer kosten veroorzaken, dan moeten ze ook meer betalen.
Voor kleinverbruikers geldt in Nederland nu een capaciteitstarief. Vrijwel alle kleinverbruikers betalen hetzelfde tarief, onafhankelijk van de omvang van het verbruik. Dit capaciteitstarief stamt uit 2009 toen de variaties in het gebruik van elektriciteit niet zo groot waren. Er waren nauwelijks zonnepanelen, warmtepompen of laadpalen.
Nu zijn die er wel. Dat leidt tot netverzwaring. De kosten van die netverzwaring worden nu door alle verbruikers opgebracht, dus ook door de verbruikers zonder laadpalen, zonnepanelen of warmtepompen. Dit zijn dus kruissubsidies van de consumenten met een laag verbruik naar de consumenten met een hoog verbruik. Iedereen betaalt hetzelfde mee, ongeacht hoeveel ze gebruik maken van de netverzwaring.
Alternatieve tariefsystemen
Er zijn alternatieve tariefsystemen, die de veroorzaakte kosten beter weerspiegelen. Dat kan bijvoorbeeld door een meer getrapt capaciteitstarief, een (in de tijd) dynamisch transporttarief, een tarief dat varieert met de afstand van transport en door de omvang van het verbruik mee te tellen. Dergelijke tarieven zijn normaal in veel landen om ons heen.
Bij deze tariefsystemen betaalt iemand die meer gebruikt maakt van het net, of die in de spits gebruikt, een hoger tarief. Wie een warmtepomp heeft, of een auto laadt, betaalt daarmee meer aan netkosten dan een gebruiker die dat niet heeft. Ook komt er zo een prikkel om het gebruik te spreiden. Als de netkosten in de spits hoger worden, bij dreigende congestie, dan zullen gebruikers de spits eerder mijden.
Zo worden de kosten van de elektriciteitsnetten beter toegerekend. Maar dit betekent nog niet dat dat er sprake is van socialisering in de zin dat de maatschappij of de belastingbetaler voor die kosten opdraait, want in beginsel betalen de gebruikers van een distributienet alle kosten daarvan.
IBO-rapport
De verdeling van de kosten van het elektriciteitsnet zal de komende tijd veranderen. Het IBO-rapport Schakelen naar de toekomst stelt bijvoorbeeld: “nettarieven gedifferentieerd naar tijd en volume sluiten beter aan bij het principe dat de kosten worden gedragen door degenen die ze veroorzaken en leiden bovendien tot een efficiënter netgebruik”.
Daarnaast wordt in het rapport ook de rol van de overheid besproken, bijvoorbeeld bij het subsidiëren van netbeheerders en het spreiden van kosten over de tijd. Dit kan betekenen dat niet alleen de tariefstructuur verandert, maar ook de manier waarop investeringen in het net worden gefinancierd.
Warmtenet
Bij warmte ontbreekt nu het verband tussen de tarieven en de veroorzaakte kosten grotendeels. De tarieven zijn gebaseerd op de kosten van verwarming met aardgas in plaats van de daadwerkelijke kosten van warmte. Daarnaast hanteren warmtebedrijven met meerdere netten vaak uniforme tarieven tussen deze netten, ondanks de kostenverschillen. Bovendien worden nieuwe warmtenetten vaak gesubsidieerd, waardoor de maatschappij meebetaalt en een deel van de kosten wordt gesocialiseerd.
Net als bij elektriciteit betalen vrijwel alle consumenten een gelijk vastrecht, ongeacht hun warmteverbruik, wat leidt tot kruissubsidies. In andere landen is dit nauwkeuriger geregeld: daar geldt een gedifferentieerd vastrecht, waarbij consumenten met een lager verbruik doorgaans minder betalen dan grotere verbruikers. Zo betalen bewoners van kleine appartementen minder dan bewoners van vrijstaande woningen, of variëren de vaste kosten al naar gelang de afgenomen hoeveelheid warmte.
Kostengebaseerde tarieven
Nederland wil overstappen op kostengebaseerde tarieven voor warmtenetten. In dat geval worden de totale kosten van het warmtenet bij elkaar opgeteld en verdeeld over de verbruikers van dat netwerk. Hierdoor zal een warmtenet met hogere kosten hogere tarieven hebben dan een warmtenet met lagere kosten.
Dit roept de discussie op over de rechtvaardigheid en de mate waarin zulke verschillen acceptabel zijn. Sommigen pleiten daarom voor gelijke tarieven tussen verschillende warmtenetten. Dat voorkomt grote verschillen voor gebruikers, maar betekent ook dat er kruissubsidies ontstaan: bewoners van goedkopere netten betalen mee aan duurdere netten. De transparantie neemt af, omdat tarieven niet langer de werkelijke kosten van een warmtenet weerspiegelen.
Vergelijking
De stelling dat de kosten van warmtenetten niet, maar de kosten van elektriciteitsnetten wél gesocialiseerd worden, klopt dus niet. Warmtenetten leunen waarschijnlijk meer op de algemene middelen, door subsidies en het ontbreken van energiebelasting. Bij zowel elektriciteitsnetten als warmtenetten kunnen de kosten preciezer toegedeeld worden aan de (groepen) veroorzakers van die kosten. Bij beiden is sprake van interne kruissubsidies.
Een belangrijk verschil tussen elektriciteitsnetten en warmtenetten is de schaalgrootte. Bij het elektriciteitsnet is de kring van gebruikers regionaal tot nationaal en vele malen groter dan bij warmtenetten, die naar hun aard lokaal zijn. Op zichzelf heeft dat weinig met socialiseren te maken, maar het wordt vaak wel bij de discussie betrokken.
Hoe nu verder?
De komende jaren zal er fors worden geïnvesteerd in energie-infrastructuur. Een cruciale vraag is hoe we deze kosten eerlijk en effectief verdelen. Het huidige systeem zal veranderen, met als doel om kosten nauwkeuriger toe te rekenen aan de gebruikers die ze veroorzaken. Dit draagt niet alleen bij aan een efficiënter gebruik van de infrastructuur, maar ook aan beter gerichte investeringen.
Tegelijkertijd blijft betaalbaarheid een belangrijk aandachtspunt. Bij elektriciteit betekent dit dat de tarieven beter gedifferentieerd kunnen worden, bijvoorbeeld op basis van belasting van het netwerk. Dit geeft gebruikers een prikkel om hun verbruik af te stemmen op de infrastructuur, waardoor onnodige netverzwaring kan worden voorkomen en de totale kosten dalen.
Bij warmte is de situatie anders. Warmtenetten zijn per definitie lokaal en de tarieven in Nederland zijn relatief hoog in vergelijking met omliggende landen. Er lijkt ruimte om deze kosten te verlagen. Dat kan met transparantie en een duidelijke toerekening van de veroorzaakte kosten aan de gebruikers van elk specifiek warmtenet. In andere landen fungeren goedkopere warmtenetten vaak als voorbeeld, waardoor kosten en tarieven dalen.
Nadelen socialiseren
Een systeem waarin kosten breed worden gesocialiseerd kan op het eerste gezicht eerlijk lijken, omdat iedereen bijdraagt. In de praktijk heeft socialisering echter ook nadelen. Het kan kosten minder transparant maken, waardoor onduidelijk blijft wie waarvoor betaalt.
Daarnaast kan socialiseren efficiënte oplossingen ontmoedigen. Als iedereen dezelfde prijs betaalt, ontbreekt de prikkel om kosten te verlagen of efficiënter gebruik te maken van infrastructuur. Dit kan ertoe leiden dat investeringen minder doelgericht worden gedaan en dat de totale kosten juist oplopen.
De verdeling van de kosten van de energietransitie en de bijbehorende infrastructuur zal de komende jaren onderwerp zijn van veel discussie. Om deze gesprekken constructief te voeren, is het cruciaal om alle belangen helder te benoemen en begrippen zoals socialisering nauwkeurig te gebruiken. Alleen dan kunnen we tot weloverwogen en breed gedragen keuzes komen.
Annelies Huygen en Pieter Verstraten werken beiden bij kennisinstelling TNO. Pieter Verstraten is research consultant bij TNO. Annelies Huygen is hoofdonderzoeker en was tot voor kort bijzonder hoogleraar ordening energiemarkten aan de Universiteit Utrecht. Zij ging begin dit jaar met emeritaat.