Niets mooier dan een flinke stroomstoring. Althans voor de sterkstroomingenieur. Even veerde die beroepsgroep op bij het nieuws dat Alliander een Chief Technical Officer had benoemd. Maar die opwinding bleek voorbarig. CTO bleek te staan voor Chief Transition Officer.
De energietransitie staat hoger op de maatschappelijke agenda dan leveringszekerheid. Toch is leveringszekerheid van cruciaal belang voor de maatschappij. Het Rathenau instituut introduceerde in het rapport Stroomloos de dubbele kwetsbaarheidsparadox. De kwetsbaarheidsparadox betekent dat als een land minder kwetsbaar is in haar voorzieningen, een verstoring van de productie, distributie en consumptie van die voorzieningen des te harder aankomt.
Bij de elektriciteitsvoorziening kan worden gesproken worden van een dubbele kwetsbaarheidsparadox: niet alleen de afgenomen kwetsbaarheid van de voorziening, maar ook de toegenomen afhankelijkheid van elektriciteit zorgen voor een grotere maatschappelijke kwetsbaarheid bij een verstoring van de elektriciteitsvoorziening. Het Rathenau rapport is alweer 25 jaar oud. Waarschijnlijk is de leveringszekerheid van de elektriciteitsvoorziening in die periode niet verder toegenomen, maar de afhankelijkheid van elektriciteit wel. En die afhankelijkheid zal de komende jaren alleen maar verder toenemen. Elektrificatie is immers één van de kernpunten van de energietransitie. Dus, wat zegt het ontwerp-Klimaatakkoord (OKA) over leveringszekerheid?
Leveringszekerheid krijgt geen aandacht van het PBL
Om die vraag te beantwoorden kan direct naar het rapport ‘Effecten ontwerp-Klimaatakkoord’ van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) worden gegrepen. De minister heeft immers, ook namens de voorzitter van het Klimaatberaad, het PBL verzocht de voorstellen uit het OKA door te rekenen. Het gaat dan uiteraard vooral om klimaateffecten en kosteneffectiviteit. Maar zoals in de inleiding van dat rapport staat, is het PBL ook verzocht aandacht te besteden aan leveringszekerheid. Het woord leveringszekerheid komt echter daarna in het hele rapport niet meer voor. Een half jaar eerder, bij de analyse door het PBL van het voorstel voor hoofdlijnen van het klimaatakkoord, was er wel nog enige aandacht voor leveringszekerheid. Daarover werd in de Trilemma van 15 oktober 2018 bericht. Het PBL heeft toen een eenvoudige, deterministische analyse van lange-termijnleveringszekerheid uitgevoerd maar korte-termijnleveringszekerheid buiten beschouwing gelaten.
Maar het OKA gaat wel in op flexibiliteit
In het OKA (hoofdstuk C5 Elektriciteit) wordt juist aandacht besteed aan deze korte-termijnleveringszekerheid, of flexibiliteit. Het gaat er niet alleen om of aan de piekvraag kan worden voldaan, maar ook of er voldoende flexibiliteit zal zijn om fluctuaties van, zoals het heet, “niet regelbare weersafhankelijke duurzame” productie te kunnen opvangen. Er wordt gesteld dat het systeem veel flexibeler moet worden, dat flexibiliteitsopties nu doorontwikkeld moeten worden en dat beleidsmaatregelen die aanzetten tot elektrificatie ook flexibiliteit mogelijk moeten maken. Flexibiliteit kan volgens het OKA komen uit interconnectie, vraagsturing, opslag en regelbare (CO2-vrije) productie en er wordt onderscheid gemaakt in korte-termijnflexibiliteit (minder dan 48 uur) en langetermijnflexibiliteit (langer dan 48 uur). Het uitgangspunt van het OKA is dat deze flexibiliteit via de markt moet worden gerealiseerd. Er worden dan ook geen instrumenten voorgesteld om flexibiliteit direct te verhogen. Alleen de ‘Monitor Leveringszekerheid’ door Tennet geldt als flankerend instrument (nummer OKA_034).
Het monitoren van flexibiliteit is onzinnig en onnodig
De eerste kanttekening die bij de voorgestelde aanpak geplaatst moet worden, is dat het monitoren van flexibiliteit niet mogelijk is. Flexibiliteit is immers geen apart product. Flexibiliteit is een karakteristiek van capaciteit -zowel van productie-, opslag- en vraagcapaciteit- en geeft aan in welke mate de capaciteit naar believen kan worden ingezet. Daarnaast kent flexibiliteit vele vormen. Het kan gaan om het gedurende enkele uren op- of afregelen, bijvoorbeeld als aan het eind van een winterdag de vraag licht stijgt en de productie uit zon sterk daalt. Het kan gaan om snelle regelacties om binnen enkele minuten de uitval van een groot windpark op zee te kunnen opvangen, maar het kan ook gaan om de mogelijkheid om gedurende twee weken continu te kunnen produceren tijdens een langere periode van hoge vraag en weinig zon en wind (ook wel de Dunkelflaute genaamd). Ten slotte kan het gaan om de mogelijkheid om gedurende een langere periode in de zomer overschotten aan duurzame productie te kunnen opslaan.
Het streven om ‘flexibiliteit’ apart te meten en monitoren, is dan ook tot mislukken gedoemd. Pogingen om dit toch te doen, baseren zich normaal gesproken op de aanname dat productie uit zon en wind niet regelbaar zijn. Het OKA doet dat ook. Productie uit zon en wind is weliswaar weersafhankelijk, maar het is juist wel regelbaar en goed in staat om regelvermogen voor de onbalansmarkt aan Tennet te leveren. De ervaringen in Duitsland laten dat zien. Zelfs opregelen gaat goed. Dit vereist dat de productie continu op een lager niveau wordt geregeld. Een deel van de zon en wind wordt dan dus niet gebruikt. Normaal gesproken is dat te duur, de marginale productiekosten zijn nihil en dus zijn de opportuniteitskosten voor het leveren van positief regelvermogen hoog.
Maar in de toekomst, met een volledig duurzame elektriciteitsvoorziening is dit een reële optie. Uiteraard een optie die alleen werkt, en ook alleen economisch zinvol is, voor die uren waarbij het aanbod van zon en wind voldoende hoog is. Maar ook voor een conventionele centrale geldt dat die alleen regelvermogen kan leveren als de centrale ook beschikbaar is. Ten tweede geldt dat als men aanneemt dat er aanbod uit opslag of uit CO2-vrije productie beschikbaar is voor de momenten dat er onvoldoende productie uit zon en wind is, men ook kan aannemen dat dit vermogen in staat is om regelvermogen aan Tennet te leveren om kortstondige fluctuaties op te vangen. Elke aansluiting op het net met productie-, opslag- en vraagcapaciteit is dus op de een of andere manier meer of minder flexibel en elk met een ander prijskaartje.
In plaats van het apart monitoren van flexibiliteit, zal Tennet de bestaande leveringszekerheids-monitor moeten blijven gebruiken en uiteraard de gezamenlijke monitoring met de buitenlandse TSO’s verder verbeteren. Daarbij blijven de klassieke kengetallen zoals de ‘kans op onvermogen’ en ‘niet geleverde energie’ onverkort relevant en afdoende. De TSO’s zullen een set relevante scenario’s, en met name weerscenario’s, moeten ontwikkelen en toetsen of het elektriciteitssysteem van de toekomst voldoende betrouwbaar zal zijn. Daarnaast is het nuttig om ook de kwetsbaarheid van het net te integreren in de leveringszekerheidsmonitor.
Monitoring van leveringszekerheid is wankele basis voor nieuwe beleidsmaatregelen
Marktwerking is de basis voor investeringen in productie- en opslagcapaciteit en in vraagrespons. Zolang marktwerking niet belemmerd wordt en prijsvorming vrij kan plaatsvinden, zal de markt in staat moeten zijn om een optimale mix aan technologieën ter beschikking te stellen. Een mix die dus ook de juiste hoeveelheid flexibiliteit kan leveren. Het is niet alleen een kwestie van sluiting van centrales bij overcapaciteit en investering bij dreigende tekorten. Het is ook een kwestie van investeringen in capaciteit met de juiste mate van flexibiliteit. Juist omdat de markt het zou moeten doen, is monitoring van leveringszekerheid nodig en belangrijk.
Tegelijkertijd is het een crime om de uitkomsten van de leveringszekerheidsmonitor te gebruiken als basis voor nieuw beleid en zeker als basis voor maatregelen om de markt bij te sturen. Juist als de markt goed werkt en in staat is om een optimale mix van productie, opslag en vraagrespons te leveren, zal de monitoring laten zien dat er krapte gaat ontstaan. Zeker als sluiting van conventionele centrales wordt verwacht of als de vraag, bijvoorbeeld door elektrificatie, zal toenemen. Wanneer moet Tennet concluderen dat de markt faalt?
Een bijkomend probleem is dat we al jaren verwend zijn met een waarschijnlijk te hoog betrouwbaarheidsniveau. Huishoudens en zakelijke gebruikers hadden vorig jaar gemiddeld 27 minuten geen stroom als gevolg van een storing. Dat getal is al jaren ongeveer gelijk. Maar het gaat hier alleen om onderbrekingen als gevolg van storingen in de netten. Onderbrekingen als gevolg van een tekort aan productievermogen zijn in Nederland al tientallen jaren niet meer voorgekomen. Ook in België, waar werd gevreesd voor black-outs als gevolg van de niet beschikbaarheid van diverse kerncentrales, waaiden de problemen over. Een Nederlandse black-out lijkt zich te beperken tot de minister-president die in een debat niet meer op een voorbeeld kan komen.
Maar wat gaat er gebeuren als de kolencentrales sluiten en de markt krap wordt? De industrie gaat mopperen over stijgende prijzen en Tennet laat weten dat de leveringszekerheidsmonitor op oranje staat. De expert weet dat er niets aan de hand is en de minister is van plan de Tweede Kamer te informeren dat krapte bij een gezonde markt hoort. Maar stel dat er dan werkelijk schaarste gaat ontstaan en een roulerend afschakelplan moet worden afgekondigd. Feitelijk hoeft er nog niets aan de hand te zijn. Een optimale mix aan technologieën, ook met de juiste hoeveelheid flexibiliteit, zal namelijk geen 100% leveringszekerheid kunnen opleveren. Het is echter evident dat de minister zijn brief aan de Kamer zal herschrijven en nieuwe beleidsmaatregelen zal aankondigen.
Eén van de maatregelen waartoe het kabinet heeft besloten is de invoering van een CO2-minimumprijs. In het OKA wordt aangegeven dat deze minimumprijs niet te snel moet oplopen en niet te dicht bij de te verwachten CO2-prijs moet liggen, omdat dat de leveringszekerheid in gevaar zou kunnen brengen. Daarom hebben de partijen afgesproken om de leveringszekerheidsmonitor te gebruiken. Mocht Tennet vaststellen dat de risico’s voor de leveringszekerheid te hoog zijn, dan kan het prijspad voor de minimumprijs naar beneden worden bijgesteld. Het is een logisch verhaal, maar ook een verhaal dat in de praktijk niet kan worden waargemaakt. Leveringszekerheid is het resultaat van vele factoren, waarbij de CO2-minimumprijs zeker niet de belangrijkste is. Tel daarbij op dat de monitor ook bij een perfect werkende markt krapte zal laten zien en het moge duidelijk zijn dat Tennet op basis van de leveringszekerheidsmonitor nooit zal kunnen vaststellen dat het prijspad voor de CO2-minimumprijs moet worden aangepast.
En zelfs als uit de leveringszekerheidsmonitor zou blijken dat de markt faalt, wat moeten dan de consequenties zijn? In het OKA wordt aangegeven dat de Rijksoverheid en marktpartijen in 2019 gaan onderzoeken of er belemmeringen zijn voor flexibiliteitsopties die door aanpassing van wet- en regelgeving kunnen worden weggenomen. Men denkt aan uitwerking van nettarieven op incidentele piek-afname van elektriciteit, fiscale behandeling van opslag en het geven van een wettelijke basis voor het uitgangspunt ‘verzwaren tenzij’ bij de netbeheer. Deze aanpak snijdt hout en daarvoor hoeft niet op de uitkomsten van de leveringszekerheidsmonitor te worden gewacht. Het wegnemen van dit soort belemmeringen betekent ook niet dat de leveringszekerheid zal verbeteren. Het betekent vooral dat de noodzakelijke flexibiliteit tegen lagere kosten kan worden gerealiseerd.
Conclusie: monitoring van leveringszekerheid is noodzakelijk maar geen wondermiddel
Monitoring van flexibiliteit is onzinnig, maar monitoring van leveringszekerheid is belangrijk. Na twintig jaar marktwerking in de elektriciteitssector, ligt de leveringszekerheid in Nederland, maar ook in andere Europese landen, nog steeds op een hoog niveau. Maar de energietransitie is te complex en het maatschappelijk belang van een betrouwbare elektriciteitsvoorziening is te groot om geen oogje in het zeil te houden.
Tegelijkertijd is monitoring geen wondermiddel. De uitkomsten van de monitoring kunnen niet gebruikt worden om de markt een handje te helpen. Het creëren van een gelijk speelveld voor alle technologieën is belangrijk om de kosten laag te houden en is niet afhankelijk van de uitkomsten van de monitor. Als het de bedoeling zou zijn om op basis van de uitkomsten van de monitor bepaalde vormen van flexibele capaciteit een handje te helpen, dan wordt de markt juist verstoord en zal, in het ergste geval, marktfalen juist in de hand worden gewerkt. Monitoring van leveringszekerheid is bedoeld om fundamentele beleidskeuzes te onderbouwen, zoals het teruggaan van marktwerking naar centrale planning, Maar dat zal niet de bedoeling zijn. Kortom, er kan een nieuwe kwetsbaarheidsparadox worden geformuleerd: hoe belangrijker monitoring van leveringszekerheid wordt, hoe minder je er aan hebt of hoe groter de kans wordt dat de monitor verkeerd zal worden gebruikt.