Provincies willen een regierol bij het ontwikkelen van regionale energie-infrastructuur en roepen de regering op om die rol wettelijk te verankeren. De provincies willen samen met gemeenten en netbeheerders onderzoeken hoe vraag en aanbod aan energie zich ontwikkelt in een provincie en tot welke (mogelijke) knelpunten dat leidt. Vervolgens worden opties voor uitbreidingen van energie-infrastructuur in beeld gebracht en maakt de provincie in goed overleg met gemeenten de keuze over welke uitbreidingen eerder en welke later plaatsvinden. Daarbij zijn pijnlijke keuzes onvermijdelijk, en omdat provincies democratisch gekozen zijn, vindt het Interprovinciaal Overleg (IPO) daarom de regierol voor provincies voor de hand liggend.
Opmerkelijk is dat de provincies verwachten dat de aanpak met regierol voor provincies gaat bijdragen aan versnelling van de realisatie. In wezen betreft dat een ernstige beschuldiging, alhoewel niet duidelijk is aan welk adres. Halen de regionale netbeheerders, ondanks de ernst van de capaciteitstekorten, nog niet alles uit de kast? Werken de gemeenten netbeheerders tegen en zo ja, is dat in de rol van aandeelhouder, grondeigenaar en/of als bevoegd gezag bij vergunningverlening? Of gaat het juist fout bij de provincies en zo ja, in welke hoedanigheid?
Privatiseringsverbod
Een van de kernpunten van het Nederlandse energiebeleid is het verbod op privatisering van openbare gas- en elektriciteitsnetten. Wettelijk mogen alleen publieke organisaties zoals gemeenten en provincies aandeelhouder zijn van (de moederbedrijven van) netbeheerders. Dat ter borging van het publieke belang. Echter, gelet op de nijpende tekorten, hebben de aandeelhouders hun maatschappelijke taak niet goed vervuld. Een verwijt waartegen ingebracht kan worden dat individuele aandeelhouders nauwelijks iets te zeggen hebben. Het eigendom is indirect omdat netbeheerders in handen zijn van netwerkbedrijven en die netwerkbedrijven zijn opgezet als structuur NV. Niet de aandeelhouders maar de Raad van Commissarissen zit dan aan het roer en die commissarissen horen het belang van de NV voorop te stellen. Een voorbeeld van zo’n belang is om te wachten met investeren in netuitbreiding totdat vaststaat dat de investering met voldoende rendement terugverdiend zal worden.
Bij structuur NV’s is de rol van aandeelhouders vaak beperkt tot sturen op hoofdlijnen, zoals dividendbeleid en goedkeuren van strategische langetermijnplannen. Weliswaar biedt dat mogelijkheden om netwerkbedrijven aan te zetten tot anticiperend investeren, maar het is als individuele aandeelhouder met een belang van (fracties van) enkele procenten, lastig om een vuist te maken. Grote aandeelhouders, zoals provincie Gelderland met 44,68% belang in Alliander, kunnen wel een verschil maken, als ze daartoe bereid zijn. Helaas is dat blijkbaar niet de route die de provincies voor ogen staat.
Casino of ziekenhuis?
IPO hanteert in het pleidooi als voorbeeld dat in het huidige systeem waarbij de eerste aanvraag het eerste wordt gehonoreerd, een ziekenhuis dat achter het net vist als een casino sneller een aanvraag doet. Een aansprekend voorbeeld, want tijdens de huidige pandemie is zonneklaar dat het maatschappelijke belang van een ziekenhuis veel groter is dan dat van een casino. Maar wat als een ziekenhuis een extra aansluiting wil hebben om de recreatieruimte uit te breiden met speelautomaten? Of als het casino meer stroom nodig heeft om een ziekenboeg in te richten?
Dat laatste is wellicht wat vergezocht, maar stel dat gekozen moet worden tussen een ondernemer die bitcoins wil gaan mijnen of een ondernemer die zijn gebouw elektrisch wil verwarmen om van aardgas af te gaan. Waarschijnlijk wint dan de elektrische verwarming, terwijl het bij die tweede ondernemer heel wel kan gaan om warmteproducerende servers die eigenlijk bedoeld zijn voor het mijnen van bitcoins. Kortom, prioriteren naar mate van het maatschappelijk belang klinkt goed, maar is niet eenvoudig.
Maatschappelijk of provinciaal belang?
De vraag wat maatschappelijk het belangrijkste is, wordt in het voorstel extra vertroebeld doordat de provincies in de wettelijke regeling ook het provinciale belang geborgd willen zien. Om meerdere redenen is dat een slecht idee. Zo geeft bijvoorbeeld de provincie Brabant in het stikstofdossier ten koste van de natuur hoge prioriteit aan industrie, ondanks dat de provincie meerdere keren door de rechter op de vingers is getikt (zie bijvoorbeeld de Twitter-betogen van Statenlid Hermen Vreugdendhil). Controle over de volgorde van investeringen in transportcapaciteit levert provincies een extra troefkaart op om te sturen in de richting van gewenste ontwikkelingen. Als bijvoorbeeld gekozen moet worden tussen netinvesteringen ten behoeve van een particulier bedrijventerrein of een bedrijventerrein waarin het provinciale grondbedrijf participeert, welk terrein weegt dan maatschappelijk gezien het zwaarste?
IPO wijst er op dat provincies toch al een belangrijke rol hebben bij de ruimtelijke ordening, maar die rol is aan tal van beperkingen onderhevig. Beleidsdocumenten die met inspraak van belanghebbenden op democratische wijze tot stand komen, zoals omgevingsvisies, beperken willekeur en vergroten de voorspelbaarheid van het provinciale beleid. Het vaststellen van zulke documenten kost vaak jaren en daar kan het versnellen van de netverzwaringen niet op wachten. Dat vergroot de kans dat een provinciale regierol leidt tot willekeur en verzwakking van de rechtspositie van partijen die om een netaansluiting vragen.
De gedachte dat provinciaal belang een rol zou moeten krijgen in de provinciale regierol kan ook tot grote complicaties voor netbeheerders leiden. Zo is bijvoorbeeld Liander actief in de provincies Friesland, Noord-Holland, Flevoland, Gelderland en Zuid-Holland. In die laatste provincie is tevens netbeheerder Stedin actief. Omdat provinciaal belang in elke provincie anders kan liggen, loopt Liander het risico met vijf uiteenlopende manieren van regie geconfronteerd te worden. Dat kan de kans op fouten en vertragingen juist vergroten en daarmee haaks staan op de gewenste versnelling.
Voorrang voor warmtenetten?
Een van de grotere uitdagingen voor de energietransitie is de verduurzaming van gebouwverwarming. Aan gemeenten de taak om met visies te komen op deze warmtetransitie. Om die transitie tegen de laagst mogelijke maatschappelijke kosten te realiseren, is een objectieve kijk nodig op de integrale kosten, dus inclusief transportkosten voor de concurrerende energiedragers (duurzaam) gas, elektriciteit en warmte.
Het kan maatschappelijk gezien verstandig zijn om rustig aan te doen met verzwaren van het elektriciteitsnet in een wijk waar een warmtenet kansrijk is. Die afweging is echter verre van eenvoudig, want los van de warmtevoorziening spelen ook zonnepanelen en elektrische voertuigen een belangrijke rol bij de vraag naar transportcapaciteit. Die afweging dreigt echter onzuiver te worden als de provincies hun belang kunnen laten meewegen, terwijl de provincies tevens als aandeelhouder financieel belanghebbende zijn in de netwerkbedrijven en mogelijk ook in de warmte(infra)bedrijven.
Gemeenten en provincies als regelgever voor productie, transport en levering?
Het laatste punt in het IPO-pleidooi voor de regierol is het “schrappen van artikel 6.8 in de Energiewet. Hierin staat dat provincies en gemeenten niet bevoegd zijn voor het opwekken, transporteren en leveren van elektriciteit of gas in het belang van de energievoorziening.” (Waarschijnlijk wordt bedoeld art 6.8 Wetsvoorstel Energiewet: Provinciale staten en de gemeenteraad zijn niet bevoegd het opwekken, transporteren en leveren van elektriciteit of gas in het belang van de energievoorziening aan regels te binden.) Deze bepaling, mits op deze manier tot wet verheven, maakt inderdaad een regierol van de provinciale staten en/of gemeenteraad onmogelijk.
Het beperken van de regelruimte voor provincies en gemeenten is een goede zaak. Sterker nog, het is een essentieel voorschrift om de markt te laten functioneren. Er moet worden voorkomen dat de sector geconfronteerd gaat worden met honderden uiteenlopende bevoegde gezagen. Gezagen die ieder hun eigen stempel op de keten van productie tot stopcontact willen drukken en daarbij bevriende producenten en leveranciers oneigenlijke voordelen kunnen doen toekomen.
Als er al noodmaatregelen nodig zijn, dan dient dat een landelijke regeling te zijn. Echter, vooreerst moeten alle betrokkenen, inclusief de aandeelhouders van netwerkbedrijven, zich inspannen om al die maatregelen te nemen die ook bij de huidige regels mogelijk zijn: vroegtijdige afstemming met gemeenten, vergunningsprocedures voortvarend uitvoeren, dividendbeleid aanpassen zodat netbeheerders anticiperend kunnen investeren, kapitaalpositie netwerkbedrijven versterken zodat eenvoudiger geld geleend kan worden, et cetera. In zoverre dat geen soelaas biedt, zou de regering op landelijk niveau prioriteiten kunnen stellen om situaties die als ernstige misstanden worden ervaren, uit te sluiten. Dat bijvoorbeeld door een lijst vast te stellen met activiteiten die voorrang verdienen als er echt gekozen moet worden. Uiteraard hoort het verzorgen van zieken hoog op die lijst te staan.