De betekenis die wordt gegeven aan de term ‘energierechtvaardigheid’ is gebonden aan tijd, plaats en context en wordt dus voortdurend opnieuw gedefinieerd. Dat stelt een aantal wetenschappers vast na het doornemen van vijftig jaar energiebeleid. Grofweg zijn er vier periodes te ontwaren in de evolutie van het rechtvaardigheidsbegrip.
Beleidsmakers moeten zich bewust zijn van het continue karakter van het begrip ‘energierechtvaardigheid’, zegt Annemiek de Looze, die promoveert aan de Universiteit Leiden. Beleid waarin vormgegeven wordt aan die rechtvaardigheid moet die veranderlijkheid dus als uitgangspunt hebben, en niet vooraf dichttimmeren wat rechtvaardigheid betekent. De Looze: “Je kunt best een werkende definitie van rechtvaardigheid hanteren voor een project waarmee je bezig bent, maar wees je wel bewust van het feit dat het begrip dus kan veranderen, of dat de omstandigheden veranderen of mensen veranderen.”
“Als ik met mensen praat, dan is natuurlijk niemand tegen rechtvaardigheid. Want wie is er nou tegen rechtvaardigheid? Dat is mooi voor iedereen. Maar op het moment dat je het concreter maakt en vraagt: wat versta je dan onder rechtvaardigheid, dan verschilt dat nog best wel vaak.”
“Het is daarom goed om heel expliciet te zijn”, vult collega-wetenschapper Sander ten Caat aan. Zeg dus: rechtvaardigheid is als iedereen evenveel voordelen krijgt, en iedereen evenveel nadelen ervaart. Of je zegt: rechtvaardig is als de voordelen vooral gaan naar de zwakkeren in de samenleving. “Dan weten we in ieder geval waar het beleid op gebouwd is, en dan kunnen we daar ook een discussie met z’n allen over hebben.”
Zoals bijvoorbeeld aanhangers van Extinction Rebellion die stellen: energie- en klimaatrechtvaardigheid is een vrij Palestina. De Looze: “Hier kan je allerlei meningen over hebben, maar ze maken wel concreet hoe ze rechtvaardigheid definiëren.”
Rechtvaardigheid in het energiebeleid lijkt iets van de laatste jaren te zijn, maar het bestaat in elk geval al vijftig jaar. Alleen: in de jaren zeventig en tachtig werd het niet zo genoemd. De eerste keer dat De Looze en Ten Caat de term in de door hen bestudeerde documenten tegenkwamen, was in 2002, toen het eenmalig werd genoemd in verband met financiële risico’s rond investeringen in duurzame energie. Daarna kwam de term nog twee keer voor in het energierapport van 2016. Maar het recente Nationaal Plan Energiesysteem dat toenmalig minister Rob Jetten vorig jaar presenteerde, staat er helemaal vol mee.
De Looze en Ten Caat hebben samen met collega-onderzoekers Eefje Cuppen, Antonella Maiello en Shivant Jhagroe alle officiële energierapporten – dikke beleidsdocumenten die elke zoveel jaar verschijnen, waarin de energieminister van dienst zijn of haar visie neerzet – sinds 1974 bestudeerd om een goed begrip te krijgen van de evolutie van energierechtvaardigheid. Het onderzoek is onderdeel van een groter project (JustETrans) om sociale componenten uiteindelijk mee te kunnen nemen in computermodellen die nu vooral een economische of technische oriëntatie hebben. Dit project wordt uitgevoerd met veel onderzoekers samen, ook van de TU Delft.
Jullie hebben over de afgelopen vijftig jaar vier periodes gedefinieerd waarin energierechtvaardigheid zich heeft ontwikkeld.
Ten Caat: “Ja, we zagen in die energierapporten eigenlijk vier grote omslagen, dat er ineens op een andere manier werd nagedacht over de waarden die de basis vormden van het energiebeleid. Te beginnen in 1974, de periode van de oliecrisis en vlak na het verschijnen van het Limits to Growth-rapport. Dat was een zeer impactvol rapport in Nederland, waarin het risico stond verwoord van de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen, die op een gegeven moment opraken.”
“Daarom werd nagedacht: hoe gaan we hiermee om? Hoe zorgen we ervoor dat er genoeg energie beschikbaar is, voor nu en voor later? Dus ze dachten ook echt na over die toekomstige generaties. Het idee daarachter was dat voldoende beschikbare energie de voorwaarde is voor onze economische groei. En die economische groei was dan weer de voorwaarde voor het sociaal-economische beleid, van de welvaart.”
Die eerste periode loopt tot 1995, maar er wordt een tussenperiode gedefinieerd tussen 1981 en 1983. Wat markeerde die periode?
De Looze: “Dat was eigenlijk een soort gekke fase binnen die periode, die haaks stond op hoe energiebeleid werd geregeld in die periode. Gedurende die eerste periode zagen we dat het beleid top-down werd gemaakt: de nationale overheid besloot wat er gebeurde. Maar in die tussenperiode was er opeens aandacht voor wat we nu procedurele rechtvaardigheid noemen, waarbij de lokale omgeving en eigenlijk ‘de Nederlander’ wat te zeggen kreeg. Het onderwerp was kernenergie. Er is toen een brede maatschappelijke discussie geweest, waarin de inwoners werden betrokken. Uiteindelijk is er met de uitkomst van die maatschappelijke discussie niet zo heel veel gedaan. Want de maatschappij was tegen, maar de regeringscoalitie was voor. Dus het plan was eigenlijk om de mening van de inwoners te negeren en alsnog een kerncentrale te bouwen.”
Ten Caat: “Dat was in ieder geval wel waar ze op afkoersten. En toen vond Tsjernobyl plaats, waarna in één keer de discussie niet meer zo hard gevoerd hoefde te worden.”
Maar nog even een stapje terug. We hebben het nu over die eerste periode en hoe daar energierechtvaardigheid in behandeld wordt. Maar is de eerste stap niet een definitie geven van energierechtvaardigheid?
Ten Caat: “Wij zijn natuurlijk niet de eerste wetenschappers die onderzoek doen naar rechtvaardigheid. Er is al een vrij rijke literatuur ontstaan, waarin verschillende definities energierechtvaardigheid zijn gegeven. We hebben het dan over verdeling: wie krijgt de voordelen en wie de nadelen? Erkenningsrechtvaardigheid is ook belangrijk: wie doen ertoe? Of over procedurele rechtvaardigheid, wat net al voorbij kwam: hoe richt je het besluitvormingsproces rechtvaardig in? En als er een vorm van onrecht is in het beleid, hoe repareer je dat dan? Die categorieën en principes hebben we gebruikt als kapstok.”
“In de eerste periode ging het erom genoeg energie te hebben voor voldoende economische groei. Dat is dan een verdelingsaspect van de vruchten van het energiesysteem, die ten gunste moeten komen van de economische groei. En dat betekende toen al vrij snel dat ze ten gunste moesten komen van het industriële systeem. Terwijl je nu ook meer zou gaan kijken hoe je beleidsbeslissingen de lokale bevolking beïnvloeden. En niet alleen de vraag: ‘hoe ga je om met de voordelen?’, maar ook de vraag: ‘hoe ga je om met de nadelen?’ belangrijk wordt geacht. Dus zo lees je tussen de regels door wat de denkpatronen zijn die in dat beleid zitten.”
De Looze: “Ja, en zo’n raamwerk helpt van heel erg in het structureren van je denken. En het is heel fijn dat het er is, maar het was voor ons wel een soort basisopzetje om gewoon structuur te brengen in hoe we naar die rapporten keken, maar uiteindelijk is het een best wel iteratief proces.”
Oké, dan hebben we de eerste periode gehad. Energie als basis voor economische groei als basis voor welvaart. Laten we overstappen naar de tweede periode, die begint in 1995. Hoe kenmerkt deze periode zich?
De Looze: “Door liberalisering. De focus lag heel erg op economische groei en het zoveel mogelijk aan de markt overlaten van het economische systeem. En het idee van het vrijmaken van de markt was het zou leiden tot economische groei voor iedereen en dus ook voor de consument. Het was niet alleen geredeneerd vanuit bedrijven en vanuit een winstoogmerk, maar ook vanuit economische vooruitgang voor alle inwoners van Nederland.”
Ten Caat: “In de eerste periode zie je inderdaad dat burgers eigenlijk niet genoemd worden, dat ze geen belangrijke rol hebben in het energiesysteem. Dat hebben ze in de tweede periode wel, maar uitsluitend als consument. Als ik een beetje op zaken vooruit mag lopen: pas later wordt ook gepraat over omwonenden. Over belanghebbenden. Over inwoners.”
In deze tweede periode begint ook het milieubeleid een belangrijke rol te spelen.
De Looze: “Ja, dat begint dan te komen. De economie staat op één en milieu eigenlijk op twee. Maar het is eerder een voorloper van hoe er in de derde periode naar wordt gekeken, omdat groene groei daar heel belangrijk was. Het idee toen was: nu de liberalisering is afgerond, hebben we een vrije markt, en dan is het nu echt tijd om na te denken over hoe die groei wat groener kunnen insteken.”
Zei de regering in 2005 dat de liberalisering was afgerond?
De Looze: “Ja, dat stond letterlijk in het energierapport. We hebben daar ook heel hard om gelachen.” Na afloop van het interview stuurt De Looze het citaat uit het voorwoord van het Energierapport 2005: “Het Energierapport ging in 2002 nog in belangrijke mate over de markt en de liberalisering. Nu de liberalisering is afgerond, richt het Kabinet zich vooral op de problemen rondom de voorzieningszekerheid van energie en het klimaatprobleem.”
Oké, de derde periode.
De Looze: “Ja, zoals ik zei, het idee was: de liberalisering is klaar, dus we gaan nu ook aandacht schenken aan het klimaat en de duurzaamheid van het energiesysteem. En vooral de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen moest echt minder. Het heette ‘groene groei’, maar het groei-onderdeel was echt cruciaal, het was echt gericht op het economisch vooruitbrengen van de Nederlandse maatschappij.”
Ten Caat: “Het devies was ‘groen waar het kan en grijs waar het moet’. De economische welvaart moest worden behouden. Fossiele brandstoffen waren echt de backbone, en pas als het allemaal goed gaat met de economische groei kunnen we ook dat groene aspect en de duurzame energiebronnen meenemen.”
De kijk op rechtvaardigheid in al deze periodes was: economische groei is rechtvaardigheid. Zie ik dat goed?
De Looze: “Er zat meer nuance in dan dat. Het ging niet alleen maar over economische groei, hoewel dat wel de grote drijfveer was achter veel beleid, maar bijvoorbeeld in de eerste periode ging het ook heel erg over voorzieningszekerheid en over beschikbaarheid van betaalbare energie. En dat had niet alleen te maken met economische groei, maar ook met het feit dat mensen energie nodig hebben om te kunnen leven. En dat zij ook het recht hebben, en ook de toekomstige generaties het recht hebben op die energie.”
Ten Caat: “In die tweede periode zie je het aspect van keuzevrijheid erbij komen. En dan in de derde periode zie je ook meer focus komen op dat we een duurzame, leefbare aarde moeten overhouden. En er zit nog steeds de gedachte van eindige fossiele brandstoffen achter, terwijl mensen in de toekomst ook nog genoeg brandstoffen moeten hebben.”
In 2016 leggen jullie de grens voor periode vier.
Ten Caat: “Naarmate je dichter bij 2016 komt, wordt er steeds meer gepraat over transparantie van het energiebeleid. Dat er moet worden gepraat over besluitvorming met maatschappelijke actoren: bedrijven, maar ook omwonenden en inwoners, zoals ze steeds meer genoemd worden. Internationale ontwikkelingen drukken hier ook een stempel op, in 2015 is het klimaatakkoord van Parijs gesloten. Het hele energiebeleid raakt doordrongen van klimaatverandering. Energiebeleid an sich verdwijnt een beetje en wordt echt een integraal onderdeel van het klimaatbeleid. Die transitie naar een duurzaam systeem wordt gezien als een maatschappelijke transitie. Daarom gaat het steeds meer om: oké, we moeten dit samen doen. Echt een driehoek tussen de overheid, de burgers en het bedrijfsleven.”
Jullie laten die laatste periode eindigen in 2022. Zitten we nu in een nieuwe, vijfde periode?
Ten Caat: “Het is nog iets te recent, het is moeilijk om te zeggen of er op dit moment een nieuwe periode ontstaat.”
De Looze: “Vanaf 2016 gaat die maatschappelijke transitie over veel meer dan alleen de energietransitie. Het gaat over inclusiviteit, over participatie, over procedures. Waar we in ons onderzoek eigenlijk naar gekeken hebben, is wat voor sociale waarden zaten er in het Nederlandse energiebeleid? Dat dat werden er na 2016 zoveel, dat er een soort algemeen begrip moest komen. Daar is de term rechtvaardigheid opgeplakt. En nu vallen er opeens heel veel dingen onder, maar die dingen zijn dus in vijftig jaar langzaam ontwikkeld.”
“Nu wordt het woord rechtvaardigheid heel veel gebruikt, maar niet iedereen heeft altijd hetzelfde idee over wat het dan betekent. Maar dat is dus heel logisch, omdat het dus zoveel verschillende achtergronden heeft en er een hele historie achter zit.”
Ten Caat: “Aan het begin van ons onderzoek kregen we nog best wel vaak de vraag: kunnen jullie ons vertellen wat energierechtvaardigheid is? Nu zie je dat er wat meer begrip is, dat er allemaal verschillende perspectieven op rechtvaardigheid kunnen zijn. En dat het niet voor iedereen hetzelfde hoeft te zijn.”
Dus er is ook geen antwoord op die vraag wat energierechtvaardigheid nou precies is?
De Looze: “Ik zou willen dat er wel een antwoord was. Het betekent ook dat hoe wij nu over rechtvaardigheid nadenken, misschien over tien jaar weer anders is en er weer andere dingen bij zijn gekomen. Maar misschien is dat wel de kracht van zo’n begrip.”