Waar gaat de politiek nog over bij netbeheer?

Het Kamerdebat van 27 november over netcongestie was waarschijnlijk een ontnuchterende ervaring voor de nieuwe Kamerleden: de minister van Klimaat en Groene Groei beschreef netjes waar netbeheerders en ACM mee bezig zijn, maar dat zij zelf en dus de Kamer niet gaat over nettarieven, over maatschappelijke prioritering bij netschaarste, of over regels rond flexibiliteit.

De enige echte rol voor Rijk en Kamer lijkt te zorgen dat overheden niet te veel in de weg lopen met hun ruimtelijke procedures en grondverwerving. Dit beeld schetst een netbeheer zonder regie vanuit het Rijk en zonder democratische legitimiteit. Een reflectie op dit beeld.

Maatschappelijke prioriteit

In het Kamerdebat over netcongestie ontspon een interessante discussie tussen Kamerleden en de minister van KGG over het aankomende prioriteringskader van de Autoriteit Consument & Markt (ACM). Het prioriteringskader dat één dezer dagen door de ACM gepubliceerd zal worden, regelt wie prioriteit krijgt bij de toekenning van de steeds schaarsere netcapaciteit en voor welke sectoren netbeheerders ruimte reserveren. En dus ook voor wie niet.

Netbeheer zelf, veiligheidsdiensten als politie en leger staan bovenaan, gevolgd door maatschappelijke functies als woonwijken, zorginstellingen, openbaar vervoer en onderwijs. Bedrijven, maar ook de elektrische verduurzaming van bijvoorbeeld scholen, staan onderaan de lijst. Kamerleden die iets van de keuze vonden, werden door de minister het bos in gestuurd met het antwoord dat noch de minister, noch de Kamer, maar de ACM bepaalt wat maatschappelijke prioriteit inhoudt. Op vragen van Henk Vermeer (BBB) hoe het kan dat de politiek niet over de vraag rond maatschappelijke prioriteit gaat en waar deze taak van ACM dan geregeld zou zijn, kwam geen echt antwoord.

Betere benutting, decentrale aanpak

Ook bij de regelgeving rond betere benutting en flexibiliteit is niet de minister maar de ACM in de lead. Europese regelgeving biedt hier nauwelijks een leidraad. Doorgaans op voordracht van netbeheerders maakt de ACM codebesluiten over bijvoorbeeld congestiemanagement, ter uitvoering door de netbeheerders. Andere partijen, waaronder overheden, kunnen slechts een inbreng leveren in de consultatiefase. Niet alleen de ACM, maar ook netbeheerders staan vrijwel buiten controle van de (democratisch gelegitimeerde) overheden. Gemeentelijke en provinciale aandeelhouders blijken – vaak tot eigen frustratie – het beleid van netbeheerders niet te kunnen sturen.

De Kamerleden hadden in het debat tal van vragen over de aanpak rond betere benutting en een decentraal energiesysteem. Het is immers een veelbelovende, kosteneffectieve aanpak om netgebruik beter te spreiden in tijd en om lokaal vraag en aanbod aan elkaar te koppelen (zie eerder in Trilemma). Zeker rond de decentrale aanpak is het beleid nog relatief weinig ontwikkeld. De Kamerleden werden gerustgesteld met de beschrijving hoe voortvarend netbeheerders en de ACM met deze onderwerpen bezig zijn. Het was een mooie beschrijving van het werk van anderen, want de minister en dus de Kamer zelf gaan niet over deze acties. Daarmee was het Kamerdebat een spek-en-bonen-debat, hoezeer ook de zaken die besproken werden wel degelijk zeer politiek zijn.

Nettarieven

Een evenzo gevoelig onderwerp zijn de nettarieven. In enkele jaren tijd zijn de nettarieven voor elektriciteit van circa €200 naar bijna €500 per huishouden per jaar gestegen. Daarmee staat het onderwerp hoog op de politieke agenda, bij een politiek die er eigenlijk niks mee kan. Basis voor de tarieven is het door de ACM vormgegeven stelsel van cascadering waarbij kleinverbruikers voor de laagspanningsnetkosten, maar ook voor hun aandeel in het gebruik van de bovenliggende netvlakken betalen.

Het gevolg is dat kleinverbruikers veel meer betalen aan netkosten per geleverde kWh, vergeleken met de nettarieven voor grootverbruikers. Grootverbruikers klagen juist weer dat nationale regulatoren in andere EU-landen juist veel lagere nettarieven aan de grootverbruikers doorrekenen. Vanuit het parlement wordt geprobeerd hier grip op te krijgen, zie de aangenomen motie van afgelopen jaar over cascadering, maar met de notie dat de Kamer hier niets over te zeggen lijkt te hebben.

De ACM bepaalt de hoogte van de nettarieven voor de verschillende aansluitingen, per netbeheerder op basis van de Tarievencode elektriciteit. Het stelsel aan nettarieven verschilt wezenlijk van EU-land tot EU-land; een reflectie van de grofmazigheid van de EU-regelgeving. Het illustreert de hoge mate aan vrijheid waartoe nationale regulerende autoriteiten ‘veroordeeld zijn’ en die leiden tot verschillen tussen EU-landen.

Kan de nationale politiek dan niets?

Plat gezegd bekruipt het gevoel dat het netbeheer buiten het bereik van de democratisch gekozen bestuurslagen Rijk, provincies en gemeenten ligt. De Tweede Kamer kan veel vinden van netcongestie, van de miljarden aan maatschappelijke kosten, van de keuzes over nettarieven. Het enige wat ze nu echt lijkt te kunnen is een financiële impuls aan netbeheerders geven, zoals eerder €500 mln voor Stedin, en zorgen dat het ruimtelijk beleid niet te veel in de weg loopt door vergunningsprocedures te versoepelen en grondverwerving te vergemakkelijken.

Het is verontrustend dat de werkelijke keuzes rond netbeheer bij de niet-democratisch gestuurde of gecontroleerde ACM en netbeheerders liggen. Maar ook dat het Rijk tandeloos is en dat een duidelijke regie op netbeheer door een ministerie blijkbaar ontbreekt.

Deze situatie lijkt een vast gegeven op basis van de reeds jaren geldende Europese wetgeving. Dit beeld behoeft enige nuance. De onafhankelijke rol van de ACM is gebaseerd op Europese regels, maar een lidstaat kan invulling geven aan waarover de ACM precies gaat versus wat de democratische gecontroleerde instanties oppakken. Artikel 5.1 en 5.7 van de nieuwe Energiewet geven aan dat per Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) de minister regels kan stellen over de taken van de ACM, binnen de kaders van het Europese beleid. Nog specifieker stelt de Energiewet in Artikel 3.107 dat bij of krachtens AMvB nadere regels worden opgesteld over algemene tariefbeginselen.

Deze mogelijkheden om vanuit Rijk en Kamer te sturen zijn geëffectueerd in het recent gepubliceerde Energiebesluit, maar wel op een zeer summiere wijze. De tariefbeginselen gaan bijvoorbeeld enkel in op het voorkomen van dubbele heffingen bij opslag en over tarieven bij energiegemeenschappen. Hier hadden minister en Kamer veel meer kunnen vastleggen, zoals de verdeling van de tarieven over huishoudens en grote bedrijven. Zo had een democratisch gelegitimeerde inkleuring kunnen plaatsvinden van de zeer grofmazige Europese regelgeving.

Spanningsveld tussen democratie en onafhankelijkheid

Een alweer tien jaar terug gepubliceerd artikel van professor Saskia Lavrijssen gaat in op het spanningsveld tussen enerzijds de onafhankelijkheid van een toezichthouder en anderzijds de rol van de democratisch gelegitimeerde wetgever. Het artikel beschrijft dat de bevoegdheid tot de vaststelling van algemeen verbindende voorschriften in beginsel bij een democratisch gelegitimeerde wetgever berust en dus niet aan zelfstandige bestuursorganen als de ACM kan worden toegekend. De technische regulerende rol dient wel onafhankelijk uitgevoerd te worden, op basis van de Europese regels en zo los mogelijk van nationale politieke sturing. Het is expliciet aan de minister of aan de Europese Commissie om dus heldere doelen te formuleren met de uitvoerende ‘hoe’-vraag aan autoriteiten als de ACM.

Lavrijssen besluit haar artikel met de stelling: “Hoewel het EU-recht de grote lijnen heeft uiteengezet, bestaat een grijs gebied ten aanzien van de precieze interpretatie van de onafhankelijkheidsvereisten en in het bijzonder bij de taakverdeling tussen de minister en de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit. Daarom is het te verwachten dat de juridische ontwikkelingen […] de komende jaren voldoende voer voor juristen zullen blijven opleveren.” Deze stelling vat de situatie goed samen en de verwachting ten tijde van publicatie van het artikel geldt nu zeker, in een tijd dat er ingrijpende keuzes over netgebruik en schaarsteverdeling nodig zijn.

Het prioriteringskader

Prioritering van netaansluitingen is een mooi voorbeeld van de spanning tussen onafhankelijke regulering en democratische legitimiteit. Europese regelgeving rond netbeheer stelt non-discriminatie centraal. Dit betekent dat netgebruikers gelijk behandeld dienen te worden. Een verschil in behandeling – zo stelt de ACM – is enkel mogelijk als dit verband houdt met een door de Europese energiewetgeving nagestreefd doel.

De EU-richtlijnen die de taken aan deze regulerende autoriteit geven (zie kader) lijken hiervoor geen basis te bieden. Sterker, de vastgelegde non-discriminatoire toegang tot het net kan op gespannen voet staan met een prioriteringskader dat een bedrijf achterstelt bij een maatschappelijke dienst.
Ook de Energiewet lijkt geen basis te bieden voor prioritering: noch voor de ACM, noch voor de minister. Artikel 3.38 stelt dat de netbeheerder een verzoek om een aansluiting mag weigeren “indien en voor zo lang er voor de verzochte aansluiting onvoldoende transportcapaciteit beschikbaar is op zijn systeem”. Reserveringen en prioritering op basis van maatschappelijk belang zit hier niet in.

Los van de juridische kant is het ook de vraag of een niet-democratisch gecontroleerde autoriteit de logische instantie is om dit soort waardekeuzes te maken. Niet alleen de keuzes over prioriteit zijn subjectief en waardegedreven, de keuze om te prioriteren op basis van maatschappelijke waarde is op zichzelf subjectief en politiek. De verdeling van schaarse netcapaciteit kan bijvoorbeeld ook met een veiling, waarbij automatisch de sectoren met de grootste economische waarde als eerste zouden worden bediend, of met een first-come-first-serve-systeem.

Los van de inhoudelijke uitkomst is het zacht gezegd discutabel dat een niet-democratisch gecontroleerde ambtelijke instantie bepaalt dat maatschappelijke prioriteit bepalend is bij de toekenning van netcapaciteit en ook wat maatschappelijke prioriteit dan precies is.

Conclusie

De vragen van Kamerleden over de democratische legitimiteit van de politieke keuzes rond netbeheer zijn terecht. Minister en Kamerleden zouden een veel grotere regie kunnen en moeten pakken, met enkel een technisch uitvoerende en handhavende rol voor de ACM. Democratische legitimiteit van de besluiten over de snel stijgende nettarieven en over de ingrijpende aanpak van netcongestie is immers cruciaal.

Er lijkt nu een ongelukkige combinatie te zijn ontstaan van wettelijke monopolistische netbeheerders met een door de ACM niet-democratisch doch zeer politiek ontwikkeld beleidskader. Een advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur zou welkom zijn, over de democratische controle en over de regie bij netbeheer en over de rolverdeling tussen netbeheerders, ACM, Rijk en decentrale overheden.