Minister Wiebes gaat de warmtemarkt fundamenteel op de schop nemen, blijkt uit een brief met een houtskoolschets van de nieuwe ordening. Het primaat voor een warmtenet komt bij gemeenten te liggen, die zelf een warmtekavel mogen tekenen en vervolgens een sterk gereguleerde exploitant mogen aanwijzen. Het Niet-meer-dan-anders-principe verdwijnt, de warmtetarieven krijgen een basis in de kosten en kunnen lokaal verschillen.
Minister Eric Wiebes (Economische Zaken en Klimaat, VVD) trakteerde de Tweede Kamer op zeventien pagina’s leesvoer voor in de kerstvakantie. Daarin staan de houtskoolcontouren van de nieuwe warmtemarkt. De nieuwe marktordening is nodig om de ambities uit het Klimaatakkoord waar te maken. Bij de verwarming van ruimtes en tapwater moet aardgas ruimte maken voor -onder meer- collectieve warmtesystemen.
De huidige marktordening staat die ambitie in de weg. Gemeenten zijn belast met de taak om wijken van het aardgas af te krijgen, maar in de huidige Warmtewet vinden ze onvoldoende handvatten om zelf een sturende rol te pakken in dit proces. Tegelijkertijd zijn bedrijven huiverig om warmteprojecten uit te rollen, omdat er onzekerheid is over de businesscase bij de huidige tariefstelling en vraag- en aanbodontwikkeling.
Wiebes concludeert daarom: “Met het oog op realisatie van de doelen uit het Klimaatakkoord is deze gang van zaken niet langer wenselijk. Een structurele groei van collectieve warmte en de verduurzaming daarvan vergt een duidelijke en planmatige aanpak vanuit de (decentrale) overheid. Dit noodzaakt een fundamentele verandering in de rollen en verantwoordelijkheden op de warmtemarkt.”
“Zie het als het spelen van een nieuw gezelschapsspel: bij het doorlezen van de spelregels lijkt het veel en ingewikkeld, maar zodra je begint met spelen wordt het ineens helder.”
Minister Eric Wiebes
Om dat te bereiken heeft Wiebes de Warmtewet 2.0 in voorbereiding. Die is nog niet klaar, maar de contouren zijn voldoende zichtbaar voor Wiebes om eens te publiceren en te kijken wat de reacties zijn -politiek en in het veld. In de eerste helft van volgend jaar volgt dan een internetconsultatie, waarna eind 2020 het wetsvoorstel samen met het gebruikelijke advies van de Raad van State naar de Tweede Kamer kan. Nadat beide Kamers der Staten Generaal hun zegje over de materie hebben gedaan, hoopt de bewindsman op 1 januari 2022 de nieuwe marktordening van start te laten gaan.
Gezelschapsspel
Wiebes neemt vast een voorschot op de aanvankelijke onduidelijkheid die de nieuwe situatie onherroepelijk met zich meebrengt. “Zie het als het spelen van een nieuw gezelschapsspel: bij het doorlezen van de spelregels lijkt het veel en ingewikkeld, maar zodra je begint met spelen wordt het ineens helder.”
Vooralsnog heeft Wiebes dus alleen de nieuwe spelregels in potlood naar de Tweede Kamer gestuurd. De veranderingen komen er op neer dat gemeenten de regie gaan voeren, hoewel ook provincies een vinger in de pap krijgen en er ook bij de rijksoverheid regie blijft. Warmtebedrijven krijgen meer zekerheid over inkomsten, hoewel de afnameplicht aan de vraagkant via een opt-out verdwijnt. Tarieven krijgen een kostenoriëntatie, maar moeten tegelijkertijd binnen de perken blijven. Via een soort van maatstafregulering ziet de toezichthouder ACM erop toe dat alleen efficiënte kosten in de tarieven verwerkt mogen worden.
Vanaf 2022 kan een gemeente, waar nodig samen met een buurgemeente, een gebied afbakenen onder de noemer warmtekavel. Binnen deze kavel, waarvan de omvang wordt getoetst en zonodig aangepast door provincies, krijgen de gebouwen dan een collectieve warmtevoorziening. Deze warmtevoorziening wordt ontworpen, aangelegd en beheerd door een warmtebedrijf, dat door de gemeente wordt aangewezen “na het doorlopen van een transparante aanwijzingsprocedure”. Hoe die procedure er precies uit komt te zien blijft vooralsnog onbenoemd, duidelijk is wel dat aanwijzen wat anders is dan aanbesteden. Het warmtebedrijf wordt aangewezen vóórdat duidelijk is hoe dit warmtebedrijf de warmtevoorziening wil gaan organiseren, laat staan dat deze weet wat dat gaat kosten. Dat die kosten desondanks niet de spuigaten uit gaan lopen, moet later weer door de regulering worden geborgd.
Zowel publieke als private bedrijven kunnen zonder onderscheid intekenen op een kavel. Ook “eigen gemeentelijke of provinciale warmtebedrijven” kunnen dingen naar een aanwijzing door de gemeente. Hoe oneigenlijke bevoordeling voorkomen gaat worden, blijft vooralsnog onbenoemd. Ook netwerkbedrijven -de commerciële zusterbedrijven van de publieke netbeheerders- kunnen wellicht een rol krijgen in de warmtevoorziening -bijvoorbeeld als partner naast het aangewezen warmtebedrijf. Diverse gemeenten pleiten voor die mogelijkheid. Wiebes wil op voorhand niemand uitsluiten, en gaat bezien welke “nuttige rol” de netwerkbedrijven kunnen spelen.
Rechten en plichten
Wie op basis van de nu nog vrijwel onbekende criteria -je moet een solide bedrijf zijn en een zekere mate van leveringszekerheid kunnen garanderen- wordt aangewezen als warmtebedrijf, krijgt het exclusieve recht om binnen die kavel een collectief warmtesysteem aan te leggen en te exploiteren. Tegenhanger van dit recht is de plicht om het systeem gaandeweg te verduurzamen, met als einddoel een klimaatneutrale verwarming in 2050. Hoewel het bedrijf een aansluitplicht heeft, krijgen de gebouweigenaren en -bewoners binnen de kavel geen afnameplicht. Maar er wordt nog wel gekeken hoe deze ‘opt out‘ precies vorm moet krijgen -vermoedelijk om te voorkomen dat hele straten de warmteoplossing weigeren; niet ondenkbaar gezien het gebrek aan populariteit van collectieve warmtevoorzieningen.
De tarieven die het warmtebedrijf vervolgens bij zijn afnemers in rekening mag brengen, zullen worden gebaseerd op de werkelijke kosten die worden gemaakt. Daarbij zal toezichthouder ACM in de gaten houden dat er geen gouden leidingen de grond in gaan, met andere woorden: alleen efficiënt gemaakte kosten mogen in rekening worden gebracht. Dat lijkt sterk op de manier waarop elektriciteits- en gasnetbeheerders nu worden gereguleerd.
Dat kosten de basis vormen voor de tarieven -in plaats van het Niet-meer-dan-anders-principe dat zijn basis vindt in de gasprijs- betekent automatisch ook dat warmtetarieven afhankelijk worden van lokale factoren. Op een warmtekavel met relatief weinig bebouwing, gescheiden door een waterweg met een geothermiedoublet als warmtebron zullen hogere tarieven gaan gelden op een kavel van een dichtbevolkte wijk in de nabijheid van industriële hogetemperatuurrestwarmte. In andere landen is die differentiatie niet ongebruikelijk, maar tot nu toe schrok de Nederlandse regering terug voor deze keuze. Ook nu wordt de consequentie van tarieven op kostenbasis niet zonder meer aanvaard: “In hoeverre deze prijsvariatie wenselijk is, zal onderdeel zijn van de uiteindelijke besluitvorming over de tarieven.”
Publieke handen
In het aanstaande wetsvoorstel kiest Wiebes er niet voor dat de infrastructuur in publieke handen moet zijn, zoals bij elektriciteits- en gasnetten wel wettelijk is verankerd. Dat is in lijn met zijn eerdere uitingen geen voorstander van publiek warmtenetbeheer te zijn. Collectieve warmte heeft “wezenlijk andere technisch-economische kenmerken” dan de gasinfrastructuur en het elektriciteitsnetwerk. Warmte heeft per definitie een lokaal karakter, en geen twee netten zijn hetzelfde en ook niet zonder meer te koppelen. Wiebes noemt het vanwege het specifieke en complexe karakter “belangrijk dat de warmteketen integraal wordt aangestuurd en dat de warmtemarkt voorzien wordt van sectorspecifieke regulering om de betrouwbaarheid, betaalbaarheid en duurzaamheid te waarborgen”.
Tot slot houdt Wiebes ook nog vast aan regio-overstijgend warmtetransport. Hoewel warmtevoorzieningen doorgaans lokaal van aard zijn, kan een bepaalde regio zo’n overschot aan warmte hebben dat het interessant wordt om dit naar een andere regio te transporteren. Wiebes wil in dat geval een onafhankelijk warmtetransportbeheerder kunnen aanwijzen, zoals recent Gasunie door Wiebes is aangewezen om de restwarmte uit de Rotterdamse haven naar de glastuinders in het Westland te brengen.