De energietransitie vereist dat we vooral vooruit kijken, naar de toekomst. Hoe kan het anders, beter? Soms kan het helpen juist een blik te werpen op de geschiedenis. Deze zomer duikt Energeia in de historie en diept enkele geschiedenissen op met een verrassend actueel tintje. Vandaag in deze zomerserie: de salderingsregeling.
Het was het energiebedrijf Atoomstroom dat als eerste de salderingsregeling toepaste zoals die nu nog altijd bestaat. Tot voorjaar 2011 werd een salderingsgrens van 3.000 kWh gehandhaafd, daarboven ‘mocht’ niet gesaldeerd worden. Dat was althans tot dan toe de uitleg. Maar toenmalig directeur van Atoomstroom Sjef Peeraer sloeg de Elektriciteitswet erop na, en stelde vast dat salderen helemaal geen wettelijke grens kende. Het energiebedrijf startte daarom per direct met onbeperkt salderen, op de voet gevolgd door Greenchoice.
Salderen houdt in dat de elektriciteit die een klant aan het net teruglevert op jaarbasis wordt weggestreept tegen het afgenomen volume. Op die manier heeft een teruggeleverde kilowattuur dezelfde waarde als een afgenomen kilowattuur: kale stroomprijs plus energiebelasting plus btw. Pas wanneer meer wordt teruggeleverd dan wordt verbruikt, betaalt een leverancier een (lager) teruglevertarief.
Kinderschoenen
In mei 2011 stond de hernieuwbare energiesector, en zeker de particuliere zonnesector, nog in de kinderschoenen. Hoeveel zonnepanelen er op daken lagen? Onbekend. Pas een maand nadat Peeraer de Elektriciteitswet doorploos, meldde het Centraal Bureau voor de Statistiek dat het de duurzame energiesector zou gaan monitoren. Het zou nog vele jaren duren voordat op zonne-energie een betrouwbaar cijfer kon worden geplakt.
Een schets van de kinderschoenen wordt ook gegeven in het artikel dat Energeia schreef over de stap van Atoomstroom om voortaan onbeperkt te salderen: “Onder de klanten van Atoomstroom zijn volgens Peeraer enkele tientallen met eigen zonnepanelen”, leest het stuk. Peeraer wordt geciteerd: “Er waren twee klanten die specifiek vroegen naar hoe het zit met saldering. Daar werd ik door getriggerd om het eens goed uit te zoeken.”
Een half jaar later bevestigde toenmalig staatssecretaris van Financiën Frans Weekers (VVD) de lezing van Peeraer: er bestond geen wettelijk maximum voor het salderen van door kleinverbruikers opgewekte duurzame elektriciteit. Wel gold het eigen verbruik als bovengrens, daarboven is geen sprake meer van saldering en hoeft de leverancier alleen nog “een redelijke vergoeding” te betalen voor teruggeleverde elektriciteit.
Beter borgen
De Tweede Kamer wilde vervolgens het salderen voor particulieren beter borgen door er een aparte regeling voor op te tuigen. Toenmalig Kamerlid Diederik Samsom (PVDA) diende een voorstel in, maar de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie Maxime Verhagen (CDA) serveerde dat hard af. Motivatie: het voorstel druiste in tegen het kabinetsbeleid om tegen de laagste kosten duurzame energie te realiseren. Het wettelijk vastleggen van de mogelijkheid om te salderen, waardoor een open-einderegeling ontstaat, vond Verhagen “niet verantwoord”. De “structurele derving van belastinginkomsten” was voor het kabinet een probleem. Het voorstel van Samsom zou fraudegevoelig zijn en administratief lastig.
De aflossing van Verhagen door VVD’er Henk Kamp als minister van Economische Zaken maakte dat de Tweede Kamer alsnog haar zin kreeg: salderen kreeg begin 2013 ruim baan in een wetsvoorstel van de nieuwe minister. Alle beperkingen voor salderen vervielen, zowel voor particulieren als voor verenigingen van eigenaren. Alleen negatief salderen -wanneer in een jaar meer wordt opgewekt dan verbruikt- werd niet in het voorstel meegenomen.
Maar Kamp zag de financiële bezwaren tegen salderen even helder als zijn voorganger. “In feite is er bij salderen […] sprake van overstimulering. We doen het toch, omdat het op dit moment de enige manier is om individuele huishoudens te stimuleren om zelf stroom op te wekken”, vertelde hij de Eerste Kamer toen die zich eind 2013 over de regeling boog. Hij beloofde de regel minimaal vier jaar ongemoeid te laten, daarna zou het in zijn ogen logischer zijn tot een andere vorm van stimulering te besluiten. Hij noemde 2020 als moment om helemaal te stoppen met salderen. “Als in 2020 overal slimme meters hangen, kan de regeling vervallen en kan iedereen gebruik gaan maken van de kortingsregeling van 7,5 cent per kWh”, aldus Kamp.
Succesvol maar duur
Begin 2017 evalueerde Kamp de regeling. Volgens die evaluatie, uitgevoerd door adviesbureau PWC, was de terugverdientijd in 2015 met salderen gemiddeld zeven jaar, terwijl het zonder salderen veertien jaar zou zijn. Zo’n 50% van de particulieren zou bereid zijn te investeren in zonnepanelen bij een terugverdientijd tussen de vijf en negen jaar. De doorbraak van zonnepanelen voor de consumentenmarkt had zonder salderingsregeling waarschijnlijk nooit plaatsgevonden, concludeerde PWC.
Maar de nadelen waren ook evident. Op dat moment ging het daarbij niet zozeer om de kosten, die in absolute zin een schijntje vormden voor de rijksoverheid. Bekeken per kilowattuur was echter volgens PWC en Kamp wel degelijk sprake van oversubsidiëring, werd als ongewenst betiteld. Jaren later zou in Energeia’s Trilemma staan: “Oversubsidiëring betekent dat de energietransitie duurder wordt dan nodig. Of, zoals een econoom het zegt: er treedt welvaartsverlies op.”
Veel meer dan het financiële argument onderstreepte Kamp de nadelen voor het energiesysteem. Doordat alle teruggeleverde elektriciteit mocht worden weggestreept tegen de van het net afgenomen elektriciteit, was er voor kleinverbruikers met zonnepanelen geen enkele financiële prikkel om het elektriciteitsverbruik af te stemmen op de momenten dat zij stroom opwekten, of om te investeren in een thuisaccu. Voor het elektriciteitssysteem als geheel zou het wel goed zijn als opslag tot ontwikkeling kwam. Salderen, schreef Kamp de Tweede Kamer, “remt (toepassing van) innovatieve ontwikkelingen die het energiesysteem efficiënter en betrouwbaarder kunnen maken”.
De Nederlandse polder functioneerde in die tijd nog in optima forma. De ministeries van Economische Zaken en Financiën organiseerden een gesprek met zo’n honderd betrokken partijen over de toekomst van de salderingsregeling. De Nederlandse Vereniging voor Duurzame Energie (NVDE) trok samen op met Netbeheer Nederland en Energie-Nederland, en kwam op die besloten bijeenkomst met een eigen voorstel voor een zachte overgang naar een wereld zonder salderen. Kern: een feed-in-tarief dat bij aanvang gelijk zou staan aan salderen, maar gaandeweg zou dalen gelijk met de dalende kosten voor zonne-installaties. De financiële stimulering zou blijvend gestoeld worden op een terugverdientijd van zeven jaar.
Dit voorstel kon rekenen op brede steun, ook politiek -hoewel de Tweede Kamer een jaar eerder nog aandrong op behoud van de salderingsregeling. Kamp omarmde het voorstel in de nadagen van zijn ministerschap, maar meende wel dat invoering daarvan pas in 2023 zou kunnen plaatshebben, omdat het inrichten een terugleversubsidie veel gemakkelijker zou gaan wanneer elk huishouden een slimme meter zou hebben, en de uitrol daarvan was vertraagd. Toen Rutte II plaatsmaakte voor Rutte III en Kamp opzij stapte voor partijgenoot Eric Wiebes, werd de overgang van een salderingsregeling naar een terugleversubsidie in het regeerakkoord opgenomen. Gekozen moment: toch 2020.
Verzet en uitstel
Deze stap wakkerde verzet aan. Ruim twintig organisaties en bedrijven uit de bouw-, zon-, milieu- en coöperatieve hoek riepen Wiebes op om de overgang uit te stellen tot 2023, daarbij oneigenlijk verwijzend naar een niet-bestaande belofte van Kamp. Wiebes liet zich niet van zijn stuk brengen en hield vast aan 2020.
Een week nadat Wiebes had uitgelegd hoe de overgang in 2020 precies zou verlopen, voegde Energie-Nederland zich in de zomer van 2018 bij het uitstelkamp. De energieleveranciers vreesden administratieve ellende. De overstap van salderingsregeling naar terugleversubsidie heeft veel voeten in de aarde en moet zorgvuldig gebeuren, luidde de toelichting van de brancheclub: “Het gaat om miljoenen klanten, dan kun je niet over één nacht ijs gaan.”
Wiebes zelf kwam opmerkelijk genoeg diezelfde zomer ook van een koude kermis thuis. Het uitwerken van de details, en met name het optuigen van alle benodigde technische en administratieve processen, gaat vermoedelijk niet voor 2020 lukken, liet de minister aan de Tweede Kamer weten. “Ik heb er een hard hoofd in dat het voor 2020 lukt”, zei hij tijdens een klimaat- en energiedebat in het parlement. “Ik zie het tijdschema steeds somberder in.” 2021 werd het nieuwe doel.
Naarmate meer details werden uitgewerkt, bleek de terugleversubsidie steeds lastiger te realiseren. Dusdanig lastig, dat Wiebes begin 2019 het hele plan overboord wilde zetten. “Verschillende partijen hebben inmiddels hun ernstige zorgen over de uitvoering van de terugleversubsidie met mij gedeeld. […] Momenteel onderzoek ik hoe de zorgen met betrekking tot de uitvoering kunnen worden weggenomen, dan wel of er een werkbaar alternatief instrument kan worden vormgegeven.” Eén van de bezorgde partijen was energiebedrijf Eneco, dat de regeling zoals die toen op tafel lag “heilloos” noemde. Bijvoorbeeld omdat bij een subsidie voor elke wijziging -een verhuizing, een extra paneel erbij of eraf- een nieuwe beschikking moest worden aangevraagd.
Alternatieven
Het alternatief werd dit: de salderingssystematiek zou tot 2023 ongewijzigd worden voortgezet, gevolgd door een geleidelijke afbouw tot het jaar 2031 waarbij zonnepaneelbezitters een jaarlijks slinkend percentage van hun opwek mogen salderen. Over het restant zou een redelijke terugleververgoeding worden uitgekeerd. Met die verlenging plus afbouw achtte Wiebes het onnodig om een vervangend instrumentarium op te tuigen. Hij rekende daarbij op verdere daling van de aanschafprijs van zonnepanelen en een groeiend direct eigen verbruik. Over dat directe eigen verbruik zou een zonnepanelenbezitter geen elektriciteitsprijs, energiebelasting of Opslag Duurzame Energie hoeven te betalen; niet alleen gedurende de periode tot 2031, maar ook daarna.
De minister mocht dan de knoop hebben doorgehakt, in de polder bleef het rommelen. Meerdere brancheverenigingen, waaronder Energie-Nederland, klaagden dat de energierekening voor consumenten met zonnepanelen “onnavolgbaar” zou worden als de overheid haar plannen zou doorzetten. Het financiële argument van overstimulering, dat als sinds 2013 werd gebezigd, werd door veertig grote en middelgrote steden in twijfel getrokken. Oversubsidiëring was volgens de gemeenten van de G40 nooit aangetoond. Terwijl de salderingsregeling volgens de decentrale overheden een onmisbare manier was om de energietransitie vaart te laten houden: “De afbraak van de salderingsregeling zal het lokaal draagvlak voor de energietransitie ondermijnen.”
Maar ook voorstanders van afschaffing roerden zich. Netbeheerder Liander wilde dat de afbouw van de salderingsregeling voor energie uit zonnepanelen sneller zou gaan, “omdat consumenten en ondernemers dan gestimuleerd worden aan de slag te gaan met opslag en flexibiliteit”. De netbeheerder waarschuwde in juli 2021 dat het “door een optelsom van ontwikkelingen” zo druk is geworden op het elektriciteitsnet dat er op steeds meer plaatsen knelpunten ontstaan.
Ondertussen bleken de kosten van salderen voor het rijk ook niet meer verwaarloosbaar. Demissionair staatssecretaris Dilan Yeşilgöz-Zegerius stelde “grote financiële gevolgen” in het vooruitzicht als de afbouw van de salderingsregeling verder zou worden vertraagd. In 2020 bedroegen de kosten van de salderingsregeling €303 mln.
Nog meer uitstel
Die waarschuwing ten spijt kondigde minister Rob Jetten, als opvolger van Yeşilgöz-Zegerius, dit voorjaar aan de salderingsregeling nog eens met twee jaar te verlengen. Door de lange formatie had het salderingsdossier lang stilgelegen, want het was door de Tweede Kamer controversieel verklaard. De goede verstaander had het uitstel wel zien aankomen. In het introductiedossier van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, een document opgesteld door ambtenaren om nieuw aangetreden ministers en staatssecretarissen wegwijs te maken, stond al te lezen dat starten met het afbouwen per 2023 niet meer haalbaar was. Er zou uitstel nodig zijn van één jaar om voldoende voorbereidingstijd te houden.
Het werden er twee. Wel bleef de einddatum van 2031 gelijk, wat betekent dat het afbouwpad steiler zal verlopen.
Het is de vraag of hiermee het laatste hoofdstuk van de salderingsregeling is geschreven. Sinds de aankondiging van Jetten is de discussie over nut en noodzaak van salderen terug van nooit weggeweest. De congestieproblematiek maakt het belang van de afstemming van eigen productie en eigen gebruik groter dan ooit, wat pleit voor spoedige afschaffing van salderen. Voorstanders vrezen ondertussen dat de alternatieven de groei van het aantal zonnepanelen zullen doen stokken en het draagvlak van de energietransitie zullen ondermijnen. En een nieuwe discussie steekt de kop op: sommige leveranciers salderen niet op jaarbasis maar op kwartaal- of maandbasis. CDA’er Henri Bontenbal heeft Kamervragen gesteld.
In juni heeft Holland Solar bovendien een alternatief voorgesteld, omdat volgens de brancheclub voor de zonnesector de afbouw van de energiebelasting op elektriciteit voor de staatsuitgaven al een slok op een borrel scheelt, terwijl het de terugverdientijd van een zonnesysteem voor consumenten verlengt. Oplossing: scheidt het leveringsdeel en het belastingdeel. Het leveringstarief kan dan per 2025 uit de salderingsformule, terwijl het belastingdeel er tot 2031 in blijft, aldus het plan van Holland Solar.
Dit plan lijkt een echo van een plan dat in 2019 al eens werd voorgesteld door de energiebranche. Toenmalig minister Wiebes -die eerder in zijn carrière als staatssecretaris van Financiën verantwoordelijkheid had gedragen voor de Belastingdienst- had toen weinig woorden nodig om het plan af te serveren. “Het zou eenvoudiger zijn voor de branche, maar het is niet uitvoerbaar voor de Belastingdienst.”
Wordt vervolgd?