Direct naar inhoud

Willen jullie meer EU? Dan krijgen jullie meer EU! — artikel bevat een betaalmuur

Dit artikel heeft een betaalde toegangsblokkering, wat betekent dat een deel van de inhoud pas kan worden gelezen als u bent ingelogd en een geldig abonnement heeft.

Geplaatst in genre: Geplaatst in sectie:
Geschreven door:
Gepubliceerd op: 3 augustus 2020

Er wordt door het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) hard gewerkt aan een nieuwe Energiewet. Zoals Energeia vorige week meldde, wil EZK daarbij ook het vaststellen van de zogenoemde codes beter regelen. Enerzijds vindt EZK dat de Autoriteit Consument & Markt (ACM) eigenlijk geen bevoegdheid mag hebben om regels vast te stellen, omdat zelfstandige bestuursorganen niet onder de politieke verantwoordelijkheid van de minister vallen. Anderzijds vereisen de Europese richtlijnen dat nationale regulerende instanties (zoals de ACM) bevoegd zijn om bepaalde regels vast te stellen of goed te keuren. EZK zegt in een toelichting dat het daarbij gaat om methoden of voorwaarden met betrekking tot aansluiting, toegang en ondersteunende diensten, waaronder balanceringsdiensten. Men zou de indruk kunnen hebben dat de reikwijdte van deze regels niet zo groot is. Maar die schijn bedriegt.

Paul Giesbertz. (Foto: PG)

Het oorspronkelijke idee was dat in de Europese netcodes alleen zaken geregeld zouden worden met een grensoverschrijdend karakter. Maar ja, omdat een goed werkende Europese stroommarkt harmonisatie van nationale regels vereist, heeft elk aspect wel een grensoverschrijdend karakter. Het gaat dus niet alleen om toegang tot grensoverschrijdende infrastructuur en de daarbij horende procedures voor de toewijzing van capaciteit en congestiebeheer. Het gaat bijvoorbeeld ook om technische aansluitvoorwaarden voor productiemiddelen. De ACM heeft in de laatste jaren al een groot aantal besluiten genomen over dit soort methoden of voorwaarden. Maar waar komen deze Europese methoden en voorwaarden precies vandaan en wanneer moet ACM hierover besluiten?

Methoden en voorwaarden: waar komen ze vandaan?

Met de inwerkingtreding van het vierde Europese wetgevingspakker (Clean Energy Package) in 2019, heeft de Europese Commissie zelf bevoegdheden gekregen om codes en bindende richtsnoeren vast te stellen. Echter, nu hebben we nog te maken met de uitwerking van een groot aantal reeds bestaande Europese codes. Deze Europese codes werden al in 2009 ingevoerd met het derde Europese wetgevingspakket. Commissaris Oetinger meende toen dat met op het opstellen van deze codes de interne Europese elektriciteitsmarkt in 2014 eindelijk voltooid zou zijn. Uiteindelijk duurde het wat langer. De laatste code over balancering trad pas eind 2017 in werking. In totaal gaat het om acht codes, drie codes met aansluitvoorwaarden, twee codes voor de bedrijfsvoering en drie marktcodes. Die vertraging van drie jaar was niet het grootste probleem.

Belangrijker was dat de codes vaak geen concrete regels bevatten en dus konden ze geen codes worden genoemd. Uiteindelijk heeft dit geleid tot vier Europese verordeningen die codes vastleggen en vier verordeningen waarmee richtsnoeren zijn vastgelegd. Dat laatste geldt ook voor de drie verordeningen over de werking van de elektriciteitsmarkt:

-de richtsnoeren betreffende capaciteitstoewijzing op de langere termijn (EU Verordening 2016/1719),

-de richtsnoeren betreffende capaciteitstoewijzing en congestiebeheer (EU Verordening 2015/1222), en

-de richtsnoeren voor elektriciteitsbalancering (EU Verordening 2017/2195).

Overigens heeft ENTSO-E onlangs een rapport gepubliceerd dat een goed beeld geeft van de implementatie van de drie Europese marktcodes, en een rapport specifiek over de balanceringsmarkten. Een overzicht van de voortgang van de daaraan gerelateerde besluitvorming is te vinden in deze twee tabellen van Acer, de Europese toezichthouder.

Zoals gezegd, dit zijn dus formeel geen codes maar slechts richtsnoeren. De richtsnoeren bevatten elk een lange lijst van onderwerpen die moeten worden uitgewerkt in de vorm van methoden of voorwaarden. Voor een deel wordt de uitwerking overgelaten aan de lidstaten, een ander deel moet via één Europese regeling worden vastgelegd en ten slotte zijn er methodes en voorwaarden die per regio worden vastgelegd.

Drie regio’s

De Nederlandse grenzen zijn verdeeld over drie Capacity Calculation Regions. De grens met het Verenigd Koninkrijk (BritNed) is onderdeel van de Channel-regio, de grens met Denemarken (Cobra) is onderdeel van de Hansa-regio en ook de grens met Noorwegen (NorNed) zal officieel aan deze regio worden toegevoegd zodra Noorwegen de betreffende Europese Verordening heeft geratificeerd. Ten slotte vallen de grenzen met België en Duitsland onder de Core-regio. De Core-regio is veruit de grootste en dus belangrijkste.

In dat laatste geval moeten alle nationale toezichthouders van een regio overeenstemming bereiken. En als het gaat om een regeling voor de gehele EU moeten álle toezichthouders op één lijn zien te komen. Dat lukt soms niet, waarna de bal wordt doorgegeven aan Acer.

Methoden en voorwaarden: enkele voorbeelden

Er is dus in de afgelopen jaren een lange reeks van besluiten door de ACM of door Acer genomen om al deze methoden en voorwaarden goed te keuren. Met betrekking tot de richtsnoeren voor elektriciteitsbalancering heeft Acer vorige maand nog drie besluiten genomen. Een besluit over het classificeren van het doel van activeren van biedingen voor balanceringsenergie, een besluit over de verrekening van uitgewisselde elektriciteit en ten slotte een besluit over het harmoniseren van de wijze van onbalansverrekening. De impact van deze besluiten is voor Nederland beperkt.

Drie besluiten

Tegen deze drie besluiten van Acer, zullen Nederlandse partijen niet in beroep gaan, zoals eerder dit jaar wel gebeurde bij een ander besluit van Acer met betrekking tot balancering. In dat besluit ging het om de beprijzing van balanceringsenergie. Inmiddels heeft de ‘board of appeal’ van Acer een beslissing in deze beroepszaak genomen. Zodra de betrokken partijen een versie hebben vrijgegeven waarin vertrouwelijke informatie is gezwart, zal die beslissing worden gepubliceerd. Het is dus nog even afwachten om vast te stellen of de eerdere voorspelling in Trilemma, dat de bezwaren zullen worden afgewezen, bewaarheid is geworden.

Het laatste van de drie recente besluiten, over de harmonisering van onbalansverrekening, betreft overigens wel een cruciaal onderwerp. Het zou onder andere moeten vastleggen hoe de onbalansprijs moet worden vastgesteld. Deze onbalansprijs is de basis voor prijsvorming in de gehele markt zoals bijvoorbeeld de day-ahead-markt. Het is niet zo dat producenten eenvoudigweg tegen marginale kosten hun productie op deze day-ahead markt aanbieden. Een producent gaat dan een verplichting aan om de volgende dag te leveren. Het is echter mogelijk dat zijn capaciteit onverhoopt niet beschikbaar is. De producent moet zijn verplichting dan nakomen en in het ergste geval staat hij bloot aan de onbalansprijs. Dit risico moet hij verwerken in zijn biedprijs. Daarnaast zullen flexibele centrales willen profiteren van prijsfluctuaties na sluiting van de day-ahead-markt. Als een flexibele producent op de day-ahead-markt een verplichting aangaat, heeft hij opportuniteitskosten omdat hij niet meer volledig vrij op de intraday- en onbalansmarkt actief kan zijn. Ook die opportuniteitskosten worden ingeprijsd. Het is dus niet zo dat de prijs op de day-ahead-markt alleen wordt bepaald door de marginale productiekosten. Het is beter om te zeggen dat de prijs op de day-ahead-markt een verwachting van de onbalansprijs zal weerspiegelen.

Het is dus duidelijk dat één interne Europese elektriciteitsmarkt vereist dat de bepaling van de onbalansprijs in de verschillende landen, in hoge mate wordt geharmoniseerd. Maar deze harmonisatie wordt met het recente Acer-besluit niet bereikt. Het besluit regelt welke componenten mogen worden gebruikt, maar laat veel ruimte aan de lidstaten hoe die componenten worden gebruikt. Het is bijvoorbeeld mogelijk om de onbalansprijs te baseren op de gemiddelde prijs van geactiveerde biedingen voor balanceringsenergie of op basis van de marginale biedprijs. Acer realiseert zich terdege dat dit gebrek aan harmonisatie niet ideaal is. Het heeft dan ook bepaald dat de landelijke netbeheerders (TSO’s) twee jaar na implementatie een analyse moeten uitvoeren naar mogelijke marktverstoringen als gevolg van gebrek aan harmonisatie.

Overigens laat het besluit van Acer toe dat lidstaten extra prijstoeslagen toepassen, bijvoorbeeld om zeker te stellen dat de onbalansprijs voldoende hoog wordt als er schaarste is. Dit kan voorkomen als al het aangeboden regelvermogen door Tennet is ingezet en Nederland nog steeds leunt op het buitenland. Eerder werd bekend dat Nederland de prikkelcomponent, na twintig jaar trouwe dienst, had afgeschaft. Maar Tennet meldde toen ook dat er wordt nagedacht over een schaarstecomponent die wel de juiste prikkel op het juiste moment aan marktpartijen zou moeten geven om de balans te handhaven. En inderdaad, in theorie, kan de huidige onbalansprijssystematiek leiden tot een onderdrukking van de onbalansprijs, omdat de kosten die Tennet maakt om regelvermogen te contracteren niet in de onbalansprijs worden verwerkt, hetgeen -conform het besluit van Acer- ook niet zou mogen.

De meeste besluiten over de methoden en voorwaarden voor de drie Europese marktcodes zijn nu dus wel genomen, maar dat betekent niet dat ACM klaar is. Ten eerste staan er nog een paar besluiten open. Ten tweede zullen de methoden en voorwaarden soms moeten worden aangepast. En ten slotte zullen er zeker nieuwe Europese richtsnoeren verschijnen waarna ook nieuwe methoden en voorwaarden moeten worden opgesteld.

Redispatch

Een voorbeeld van besluiten die nog openstaan, zijn de besluiten voor de Core-regio over de coördinatie en kostenverdeling van grensoverschrijdende redispatch. Redispatch is het op- en afregelen van productiemiddelen om overbelastingen in het net (congesties) te voorkomen. Hiervoor hebben de TSO’s al begin vorig jaar voorstellen ingediend. Dat voorstel heeft ACM en de andere toezichthouders in de Core-regio nogal wat hoofdbrekens bezorgd, want een jaar later werd duidelijk dat deze toezichthouders de hete aardappel hebben doorgeschoven naar Acer, die nu voor 27 september moet beslissen. Het is niet duidelijk waar de onenigheid tussen de toezichthouders precies zit.

Het voorstel van de TSO’s lijkt logisch. Het idee is dat de kosten van een redispatchmaatregel worden toegewezen aan die elementen in het net met een congestie waarvoor de redispatchmaatregel is ingezet. Dat kan het probleem niet zijn. Wellicht is er onenigheid over de vraag hoe zo’n gecoördineerde redispatchmaatregel tot stand komt. De Duitse TSO’s willen uiteraard niet dat de TSO’s in de andere landen kunnen bepalen dat er maatregelen nodig zijn om congesties in het Duitse net op te lossen. Het gaat natuurlijk om geld. En gezien de hoge kosten die met name de Duitse TSO’s nu al hebben voor redispatch in eigen land, zou het wel eens om veel geld kunnen gaan.

Deze methoden voor grensoverschrijdende redispatch gaan hand in hand met de methode voor de bepaling van de beschikbare capaciteit voor grensoverschrijdende handel. Die laatste methode bepaalt hoeveel stroom Nederland kan importeren en exporteren. Over deze vraag bestaat al zo’n dertig jaar onenigheid. Hoe hoger de berekende en daarna gealloceerde grenscapaciteit is, des te groter is de kans op congesties en dus redispatchkosten.

Deze methoden voor de berekening van grenscapaciteit zijn voor alle regio’s reeds vastgesteld. Maar tegelijkertijd zijn deze methoden voor de Core- en de Hansa-regio in beweging en vallen dus in de tweede categorie van methoden en voorwaarden die worden aangepast. Voor de Core-regio hebben de TSO’s zelf het initiatief genomen om de methode aan te passen. Een consultatie daarover is zojuist afgesloten. De TSO’s zullen nu hun voorstel definitief maken waarna de toezichthouders weer aan zet zijn. Daarnaast lopen er nog beroepen van de Duitse toezichthouder en Duitsland zelf, bij het Europese Hof van Justitie tegen het besluit waarmee Acer de methode van berekening van grenscapaciteit in de Core-regio heeft vastgesteld (zaaknummers T-631/19 en T-283/19). Duitsland wil in staat zijn om zo veel mogelijk interne congesties mee te nemen in de berekening van de grenscapaciteit, dan hoeft het immers zelf minder redispatchmaatregelen te nemen. Duitsland vindt blijkbaar dat de vastgestelde methode daarvoor onvoldoende speelruimte biedt.

Niet alleen de berekeningsmethode voor de Core-regio staat ter discussie. Ook de methode voor de Hansa-regio is aan het bewegen. Die methode was door de betreffende toezichthouders in onderlinge overeenstemming vastgesteld en Acer hoefde dus niet te worden ingeschakeld. Maar nadat deze methode was vastgesteld, werd de Hansa-regio aangepast. Tegen de zin van ACM, besloot Acer om de Nederlands-Deense grens (Cobra) aan de Hansa-regio toe te wijzen. De consequentie was dat ACM ook een reeks van reeds vastgestelde methoden in haar schoot kreeg geworpen. Het lijkt erop dat de ACM deze methoden niet zonder meer wil overnemen.

ACM is in discussie met de andere toezichthouders om een oplossing te vinden. Dit blijkt uit een recent besluit van Acer om deze toezichthouders extra tijd te geven om die overeenstemming te vinden. Het gaat niet alleen om de methode voor berekening van grenscapaciteit, maar ook om de methoden voor coördinatie en kostenverdeling van grensoverschrijdende redispatch. Zoals eerder uitgelegd, zijn die methoden communicerende vaten. Ook nu is niet duidelijk waar voor ACM precies de schoen wringt. Om redenen van transparantie zou het misschien beter zijn als de toezichthouders geen overeenstemming bereiken, ook niet in de extra tijd die ze hebben gekregen. In dat geval gaat de zaak over naar Acer en worden wellicht de marktpartijen gevraagd om hun mening te geven.

Aandacht voor Europese procedures

De vraag of ACM de bevoegdheid moet houden om codes vast te stellen, is relevant. Hoogleraar toezicht en regulering Saskia Lavrijssen meent dat deze bevoegdheid niet zomaar moet worden teruggegeven aan EZK. Maar in ieder geval moet de Europese dimensie goed worden meegenomen. Met het derde pakket aan Europese regelgeving uit 2009 is gekozen voor meer Europa. Entso-E, de verenging van TSO’s werd opgericht en kreeg onder andere de taak om Europese codes te ontwikkelen. Ook werd Acer, de Europese toezichthouder gecreëerd. Sindsdien wordt een groot deel van het spel niet meer in Den Haag maar in Brussel gespeeld. EZK erkent dat het ACM de bevoegdheid moet geven om te besluiten over de Europese regels. Tegelijkertijd is de speelruimte voor ACM zeer beperkt.

De discussie heeft dan al plaatsgehad. Er zijn Europese consultaties geweest en de voorstellen zijn dienovereenkomstig aangepast. De procedure die ACM dan nog doorloopt, heeft niet veel betekenis meer. Dat valt ook af te lezen uit de besluiten van ACM zelf. ACM keurt het voorstel vaak eenvoudigweg goed en ontvangt nauwelijks zienswijzen van marktpartijen. Dat is een teken aan de wand. Het meest recente voorbeeld is het besluit over de lange-termijntransmissierechten in de Core-regio. Bovendien kan ACM geen wijzigingen doordrukken, zij moet immers overeenstemming bereiken met de buitenlandse toezichthouders. Het enige dat zij kan doen, is dwarsliggen, waarna de zaak naar Acer verhuisd. En dan is het maar de vraag wat Acer gaat doen. Verder zijn de bevoegdheden van Acer met het laatste Europese pakket verruimd, waardoor de ACM vaak helemaal niet meer direct betrokken zal zijn.

De consequenties van deze Europese procedures voor Nederland kunnen groot zijn. Zo wordt straks in Luxemburg bij het Europese hof, of in Ljubljana bij Acer, bepaald of Duitsland de import- en exportmogelijkheid van Nederland mag beperken om congesties in het eigen, Duitse net te voorkomen; of nog extremer, hoe de Nederlandse biedzone er uit gaat zien.

Achterhoedegevecht

Door de grote omvang en complexiteit van onderwerpen is het voor marktpartijen, ook in Nederland, bijna niet meer mogelijk om te volgen wat er speelt, laat staan dat zij in staat zijn om op een constructieve manier invloed uit te oefenen. Vanuit die optiek lijkt de discussie over een mogelijke herschikking van de bevoegdheden voor ACM een achterhoedegevecht. Het lijkt belangrijker dat de Nederlandse partijen -EZK, ACM, netbeheerders en marktpartijen- korte lijntjes onderhouden met de Europese instanties, zoals Entso-E, de Europese vereniging van distributienetbeheerders in oprichting, Acer en uiteraard de Europese Commissie zelf.