Staar niet blind op procedurele rechtvaardigheid, maar compenseer

De komende decennia is een energietransitie noodzakelijk. Deze energietransitie kan echter lokaal nadelige gevolgen hebben. Deze lokale gevolgen roepen bij omwonenden weerstand op, wat vervolgens de voortgang van de energietransitie kan belemmeren. De weerstand kan niet worden weggenomen door bewoners enkel beter bij de besluitvorming te betrekken. Wat nodig is, is daadwerkelijke compensatie.

Om de klimaatcrisis het hoofd te bieden, zullen de komende decennia grondige veranderingen in de energie-infrastructuur moeten plaatsvinden die lokaal ook nadelige gevolgen kunnen hebben. Denk hierbij bijvoorbeeld aan geluidshinder en horizonvervuiling in de buurt van windmolenparken. Of denk aan risico’s op aardbevingen in Groningen als er meer gas moet worden gewonnen als transitiebrandstof. Ook zijn er risico’s bij de ondergrondse opslag van kooldioxide als locaties op land worden aangewezen (hoewel daar in Nederland op dit moment geen sprake van is). Tot slot leeft er nog altijd angst onder sommige burgers voor ongelukken bij kerncentrales, wat welvaartsverlies betekent.

Vanuit een collectief perspectief, dat wil zeggen vanuit het perspectief van de Nederlandse samenleving als geheel, zijn deze nadelige lokale gevolgen vaak onproblematisch. De baten van de vermeden klimaatschade zijn immers veel groter dan de kosten van de energietransitie, ook als men maatschappelijke welvaartsverliezen meeweegt die doorgaans geen marktprijs hebben, zoals geluidshinder en horizonvervuiling. Hetzelfde geldt voor het economische perspectief. Economen zijn immers vooral geïnteresseerd in de efficiëntie van een situatie volgens het zogenoemde ‘Kaldor-Hicks’-criterium. Dit criterium gaat ervan uit dat een beleidskeuze verstandig is wanneer de betrokkenen die erop vooruitgaan in theorie in staat zijn om de betrokkenen te compenseren die er juist op achteruitgaan. Die compensatie hoeft echter niet daadwerkelijk plaats te vinden.

Procedurele rechtvaardigheid

De vraag is of zo’n collectief-economisch perspectief op de energietransitie ook rechtvaardig is. De laatste decennia is er veel aandacht geweest voor het procedurele aspect van rechtvaardigheid. Procedurele rechtvaardigheid kent vier vereisten. Ten eerste consistentie: rechtvaardige procedures zorgen ervoor dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld en dat partijen kunnen rekenen op een eerlijke, rechtvaardige behandeling. Ten tweede neutraliteit: actoren die de procedures uitvoeren, behoren onpartijdig en neutraal te zijn. Ten derde vertegenwoordiging: allen op wie beslissingen van toepassing zijn en daarvan de gevolgen ondervinden, behoren een stem in het proces hebben. Ten vierde transparantie: besluiten behoren te worden genomen in open procedures zonder verborgenheid of misleiding.

Procedurele rechtvaardigheid zorgt er vooral voor dat in het besluitvormingsproces alle belangen worden gerepresenteerd. Deze belangen worden tevens op een gelijke wijze gewogen. Gerelateerd aan procedurele rechtvaardigheid is het begrip erkenning: de erkenning dat sommige groepen in de maatschappij structureel meer worden blootgesteld aan risico’s en afwenteling van kosten dan andere groepen en ook minder in staat zijn om die het hoofd te bieden.¹

Het idee achter deze toegenomen aandacht voor procedurele rechtvaardigheid en erkenning is als volgt: mensen die zich gehoord en gezien voelen, en geloven dat de lasten die zij dragen ook worden meegewogen in de besluitvorming, zullen zich meer deel voelen van de samenleving en daarom ook meer begrip hebben voor het collectieve of het maatschappelijke belang.

Procedurele rechtvaardigheid en erkenning garanderen echter nog niet dat de lasten voor bepaalde groepen daarmee ook daadwerkelijk minder worden. Dat de Rijksoverheid bijvoorbeeld luistert naar gedupeerden in Groningen en in de afweging over gaswinning met aardbevingsschade rekening houdt, wil nog niet zeggen dat gedupeerden ook voor schade gecompenseerd worden. Dat is ten eerste problematisch met het oog op draagvlak in een samenleving die in toenemende wijze individualistischer wordt. Hoewel er nog een sterke mate van solidariteit is om lasten te dragen in het collectieve belang, onder andere blijkend uit de brede acceptatie van het progressieve belastingsysteem, zijn daaraan grenzen. Zeker als men de lasten als disproportioneel ervaart ten opzichte van de lasten die anderen dragen.

Correctieve rechtvaardigheid

Een ongelijke verdeling van de kosten van de energietransitie kan met name problematisch zijn vanuit het oogpunt van verdelende en correctieve rechtvaardigheid. Hoe lasten, maar ook voordelen, rechtvaardig kunnen worden verdeeld is met name de vraag bij generiek beleid dat alle burgers treft, zoals de invoering van energiebelastingen. Meningen over wat verdelende rechtvaardigheid in dit geval betekent kunnen verschillen. Deze meningen kunnen variëren van het principe ‘de vervuiler betaalt’ tot het solidariteitsprincipe. Bij het eerste principe is iedereen zelf verantwoordelijk voor het dragen van de kosten voor het verminderen van de eigen uitstoot. Bij het solidariteitsprincipe daarentegen geldt dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen.² De protesten van ‘les gilets jaunes’, in Nederland bekend als de ‘gele hesjes’, in Frankrijk in 2018 naar aanleiding van de verhoging van de brandstofaccijnzen tonen wat er gebeurt als men onvoldoende rekening houdt met de wijze waarop de lasten van beleid over de samenleving zijn verdeeld.

Er zijn echter ook lasten van de energietransitie die specifieke burgers meer treffen, niet omdat zij meer energie gebruiken, maar omdat de overheid ruimtelijke planningskeuzes maakt, zoals bij de vergunningverlening voor een windmolenpark of kerncentrale. In dat geval is compensatie van omwonenden niet zozeer een kwestie van verdelende rechtvaardigheid, maar eerder van correctieve rechtvaardigheid. Wanneer een partij onrechtmatige schade aan een andere partij toebrengt, vraagt correctieve rechtvaardigheid om compensatie. De crux zit hem hier in het woord ‘onrechtmatig’. Want hoewel ook de verliezer van een tennispartij schade lijdt, hoeft de winnaar geen compensatie te betalen; de verliezer had immers geen recht op winst.

In het geval van geluidshinder of aardbevingsrisico’s is er wel degelijk onrechtmatige schade voor omwonenden. Tenminste, als men daar al woonde vóórdat de overheid de besluiten nam die tot hinder en risico’s leidden. Is men later op deze plek gaan wonen, dan heeft men de schade zogezegd ‘opgezocht’ en is deze niet onrechtmatig. Zonder compensatie mag het zogenoemde Nimby-effect (‘Not In My Backyard’) daarom niet verbazen: vele omwonenden willen de nieuwe activiteiten niet in hun achtertuin , zoals de gemeente Amsterdam ervaart bij haar plannen voor windturbines langs de stadsrand. Nota bene: het begrip ‘onrechtmatig’ wordt hier in morele zin gebruikt en niet in juridische zin. Vanuit de eerder genoemde perspectieven van maatschappelijk belang en economische efficiëntie kunnen wettelijke normen zo zijn geformuleerd dat hinder en risico’s in juridische zin geen onrechtmatige schade opleveren. Ethiek gaat echter aan het recht vooraf. Dit essay gaat daarom juist in op de morele vraag wat de normen behoren te zijn.

Hoogte van de compensatie

Hoeveel compensatie moet er dan worden geboden in geval van schade? In principe zoveel dat bewoners, gemeenten of provincies zelf vrijwillig voor de projecten zoals een windmolenpark of CO₂-opslag kiezen. Idealiter heeft de (Rijks)overheid de keuze uit meerdere locaties en opties. De bewoners die met de laagste compensatie genoegen nemen, ‘krijgen’ het project. Een dergelijke bieding kan alleen slagen als er voldoende partijen zijn om mee te bieden. Indien projecten alleen doorgang kunnen vinden als omwonenden vrijwillig instemmen met de projecten (inclusief compensatie), zouden -gegeven de noodzaak van de energietransitie- omwonenden anders hogere compensatie kunnen eisen dan zij daadwerkelijk nodig hebben om hun hinder te compenseren.

Vergelijk het met de markt: in het geval van een monopolie is er onvoldoende concurrentie en daardoor geen goede prijsvorming. Mochten er inderdaad onvoldoende partijen zijn, dan hebben economen een scala aan methoden om onbeprijsd welvaartsverlies in geld uit te drukken. Wat belangrijk is om te beseffen is dat de benodigde compensatie meestal meer is dan de eventuele financiële schade voortvloeiend uit de kosten van bijvoorbeeld geluidwerende ramen naast windmolens of de herstelkosten bij aardbevingsschade in Groningen. Het zou omwonenden immers meer waard zijn om geen hinder te ervaren of risico’s te lopen.

Het compenseren van omwonenden zal de kosten van de energietransitie doen stijgen. Dit kan bij critici van de energietransitie, die toch al vinden dat daaraan teveel publiek geld wordt uitgegeven, weerstand oproepen om vanuit de algemene middelen bovenop de aanleg en operationele kosten van een project ook nog compensatie te betalen. Maar ook bij voorstanders van de energietransitie kan het idee bestaan dat de ernst van de klimaatcrisis het ongepast maakt om voor eventuele hinder compensatie te vragen.

Reëel welvaartsverlies

Toch is het om verschillende redenen verstandig om deze barrières te overwinnen en compensatie te bieden. Ten eerste vanuit het oogpunt van correctieve rechtvaardigheid. Evenals het onrechtvaardig is om slachtoffers van klimaatverandering zelf de kosten van schade te laten dragen in plaats van de veroorzakers aansprakelijk te stellen, is het onrechtvaardig om de kosten van de energietransitie op de schouders te leggen van hen die daarvan de hinder ervaren. Ten tweede vanuit het oogpunt van efficiëntie. Ook al is de hinder die omwonenden ervaren vaak onbeprijsd bij gebrek aan een markt voor de hinder, het gaat toch om een reëel welvaartsverlies. Het bieden van concrete compensatie brengt dit verlies redelijkerwijs in beeld. Mocht het project te duur worden wanneer compensatie dient te worden geboden, dan was het misschien überhaupt niet zo’n verstandig project en kan er dus beter naar alternatieven worden gezocht.

Ten derde vanuit de noodzaak de energietransitie snel in te zetten. Momenteel lopen te veel projecten spaak doordat bewoners en/of gemeenten zich verzetten tegen projecten die voor hen nadelig zijn. De (rijks)overheid zou hier vanuit het collectieve belang de projecten kunnen doordrukken, maar in onze Nederlandse democratie is dat geen wenselijke weg. Beter is het om het draagvlak voor de energietransitie te verhogen door betreffende partijen compensatie te bieden voor geleden welvaartsverlies. Gezien de ernst van de klimaatcrisis moet de energietransitie zich immers zo snel mogelijk voltrekken.

Noten:

1. Zie bijvoorbeeld: Schlosberg, D. (2013). Theorising environmental justice: The expanding sphere of a discourse. Environmental Politics, 22(1), 37–55. Walker, G., & Day, R. (2012). Fuel poverty as injustice: Integrating distribution, recognition and procedure in the struggle for afordable warmth. Energy Policy, 49, 69–75.

2. Zie voor verdere discussie van verdelende rechtvaardigheid: Davidson, M.D. (2021). Verdelende rechtvaardigheid in het klimaatbeleid. Working Paper 49. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag.