Energiearmoede is een governance-vraagstuk

Energiearmoede is in opmars. Het staat sinds 2018 in de Dikke van Dale, leden van het genootschap Onze Taal kozen het als woord van het jaar 2022. Belangrijker: het aantal energiearme huishoudens groeit door de sterk gestegen energieprijzen. Sommigen -meestal economen- vinden de term energiearmoede onnodig specifiek: armoede is armoede. Anderen definiëren energiearmoede als een (te) hoge energierekening.

Beide opvattingen schetsen een incompleet beeld van het fenomeen. Immers, de harde kern van de groep energiearme huishoudens heeft juist een lage energierekening omdat ze de verwarming uit hebben gezet. Omgekeerd geldt dat niet alle huishoudens met een hoge energierekening arm zijn -denk aan welgestelde mensen in een tochtig monumentaal pand. Bovendien: als we energiearmoede exclusief definiëren als betalingsprobleem dan laten we de belangrijkste oorzaak van energiearmoede buiten beschouwing. Die oorzaak is een huis met lage energiekwaliteit: slecht geïsoleerd, daardoor tochtig en soms ook vochtig.

Dit is geen spijker op laag water, want een incompleet beeld van energiearmoede ontneemt het zicht op de (on)mogelijkheden energiearmoede te bestrijden. Betalingsproblemen kan je te lijf met hogere lonen en uitkeringen of compensatie van de energierekening, maar daarmee isoleer je geen huizen en blijft de armoede van kou en tocht bestaan. Energiearmoede is in de kern geen betalingsprobleem, maar een isolatieprobleem. Of preciezer: een technologiediffusie-probleem. Woningisolatie is immers een techniek, die al lang bestaat en bewezen effectief is.

Toch zijn er nog honderdduizenden woningen in Nederland met (deels) enkel glas en niet-geïsoleerde gevels en daken. De uitrol (diffusie) van deze technieken is dus traag en onvolledig, terwijl woningisolatie in veel gevallen wél rendabel is, zeker bij de huidige hoge energieprijzen. Er bestaan dus kennelijk barrières voor het investeren in duurzame technologie zoals woningisolatie. Dat is de crux. Het slechten van die barrières vereist uiteraard geld, maar lijkt vooral een organisatorische uitdaging: waar halen we de vaklieden vandaan, zijn woningeigenaren in staat om een hoger isolatietempo te realiseren? Een cruciale rol is hierbij weggelegd voor woningcorporaties, want zij huisvesten zo’n twee derde van alle energiearme huishoudens. Zijn woningcorporaties up to the job, en in hoeverre kunnen gemeenten of het Rijk hier sturend optreden?

Het bestrijden van energiearmoede begint met erkenning van het probleem. Tot voor kort ontbrak in Nederland expliciete erkenning voor energiearmoede als eigenstandig probleem; het werd gezien als inkomensarmoede en viel daarmee onder de noemer armoedebeleid. Onder invloed van de hoge energieprijzen keert dit tij, en wordt het steeds vaker gezien als onderdeel van energiebeleid c.q. beleid omtrent woningverduurzaming in de context van de energietransitie. Voor huishoudens in slecht geïsoleerde woningen betekent de energietransitie dat zij moeten investeren in adoptie van technologie zoals spouwmuurisolatie of warmtepomp. Dit vereist financieel kapitaal (subsidies dekken niet alle kosten), menselijk kapitaal (organisatietalent) en gedragsverandering (anders ventileren, omgaan met slimme meters).

Huishoudens verschillen per definitie van elkaar: in termen van financiële en organisatorische slagkracht, maar ook in termen van woningeigendom: de een huurt de ander is eigenaar. Dat betekent dat sommige huishoudens per definitie gemakkelijker op eigen kracht mee kunnen komen in de energietransitie dan andere huishoudens. De energietransitie vergroot daarom (zoals elke transitie) logischerwijs de reeds bestaande ongelijkheid tussen huishoudens.

We zien dit in de praktijk: rijke en goed opgeleide mensen investeren veel vaker in de verduurzaming van hun huis dan arme en minder goed opgeleide mensen. Huishoudens met lagere inkomens geven daardoor relatief meer uit aan hun energierekening, en dit verschil neemt toe naarmate de voordelen van duurzame-technologie-adoptie groter zijn onder invloed van expliciete aanschafsubsidies of impliciete gebruikssubsidies zoals bij de salderingsregeling voor zonnepanelen. In de staart van deze ongelijke verdeling bevindt zich het energiearmoedeprobleem: mensen met lage inkomens met hoge energiekosten in slecht geïsoleerde huizen die ze niet zelf kunnen verduurzamen, meestal simpelweg omdat ze niet de eigenaar van de woning zijn.

Tempo moet omhoog

Nut en noodzaak van het opschalen en versnellen van woningverduurzaming worden in ‘politiek Den Haag’ erkend, er staan zelfs concrete doelen op papier – die overigens hun oorsprong hebben in het Klimaatakkoord van 2019, toen de energieprijzen nog laag waren en energiearmoede nog niet het woord van het jaar was. Het kabinet streeft naar het isoleren van twee-en-een-half miljoen woningen voor 2030, met nadruk op het uitfaseren van de anderhalf miljoen slechte energielabels (E, F en G). Om deze slechte woningen voor 2030 te bereiken moeten dus 300.000 woningen per jaar worden gerenoveerd. De afgelopen jaren lag het tempo echter veel lager, en zelfs bij de huidige energieprijzen lukt het nog niet om dit tempo fors omhoog te krijgen. Zie daar de noodzaak tot een andere manier van denken en werken.

Het schort niet aan kennis: het is bekend welke woningen er het slechtste aan toe zijn, wie daar wonen, wat er technisch gezien moet gebeuren en hoeveel energiebesparing dat oplevert, en welke contingenten woningen zo op elkaar lijken dat we er dezelfde technische oplossingen kunnen toepassen. Bovendien zijn die oplossingen vaak rendabel bij de huidige hoge energieprijzen. Toch blijft een versnelling van de diffusie van deze technologische oplossingen vooralsnog uit. De kern van het probleem is daarmee niet primair technisch of economisch maar organisatorisch van aard. Waar het op dit moment aan lijkt te ontbreken is het vermogen van de markt om de verduurzaming op te schalen.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) legt in zijn beleidsprogramma ‘Versnelling Verduurzaming Gebouwde Omgeving’ uit juni 2022 de vinger op de zere plek: “In de bouw is een grote productiviteitsgroei nodig om de versnelde woningbouw en verduurzamingsopgave op een betaalbare manier te kunnen realiseren. [..] Er is weinig structurele samenwerking over de keten heen [..] De markt van het verduurzamen van woningen is bovendien divers en versnipperd: om een woning vergaand te verduurzamen heeft de woningeigenaar te maken met bouw- en isolatiebedrijven, installateurs en leveranciers van zonnepanelen. [..] Dit is reden om sterk in te zetten op een integrale aanpak gericht op innovatief en duurzaam bouwen.”

Die integrale aanpak komt er niet vanzelf. Wat nodig lijkt is een andere manier van werken bij woningcorporaties, energiemaatschappijen, bouw- en installatiebedrijven en banken plus meer regie en financiële rugdekking van de overheid voor een lange termijn. We gaan er vanuit dat al deze partijen van goede wil zijn, maar er wordt nog veel naar elkaar gewezen en op elkaar gewacht. Wie neemt het voortouw?

Olifant in de kamer

De olifant in de kamer lijkt de positie en rol van de woningcorporaties, als huurbazen van de meeste energiearme huishoudens. Dit laatste is overigens logisch: de sociale huursector heeft als taak huishoudens met lage inkomens te huisvesten, en rijke mensen zijn per definitie niet energiearm. Maar blijft staan dat woningcorporaties huizen met energielabel F en G verhuren, en dat het aandeel van deze woningen in het totale bezit maar langzaam daalt. Er zijn prestatieafspraken tussen corporaties en gemeenten, maar zijn die bindend genoeg?

De Rijksoverheid heeft als norm gesteld dat corporaties vanaf 2028 geen woningen met de slechtste energielabels meer mogen verhuren. Maar 2028 is nog een eind weg voor energiearme huishoudens, het huidige renovatie tempo baart zorgen en wat als blijkt dat corporaties hun doel niet halen? Gemeenten hebben formeel geen zeggenschap over de renovatieplannen van corporaties, en de relatie tussen Rijksoverheid en corporaties is complex. Corporaties zijn ooit op afstand van de overheid gezet, ze kregen nog niet eens zo lang geleden een verhuurdersheffing opgelegd -geld dat niet in woningverduurzaming kon worden gestoken- en die heffing is nu weer van de baan met het dringende verzoek om sneller meer woningen te verduurzamen.

Aanvullende observatie: er bestaan aanzienlijke verschillen tussen corporaties in termen van zowel financieel presteren als niveau van verduurzaming. Is het logisch of fair om de achterblijvers onder hen nu eventueel extra te ondersteunen?

En dan is er nog het zogeheten gespikkeld bezit: woonblokken met corporatiewoningen en koopwoningen door elkaar. In die blokken nemen woningcorporaties zelden het voortouw omdat de Vereniging van Eigenaren (VVE) daar aan zet is om woningverduurzaming te organiseren, onder aanvoering van het VVE-bestuur. Maar VVE-besturen beschikken veelal niet over de vereiste expertise voor grootschalige renovatie, corporaties wel. Kunnen corporaties gevraagd worden om hier toch een leidende rol te spelen? Daar komt bij: individuele huurders of woningeigenaren kunnen dwarsliggen, want zij moeten nu bij meerderheid instemmen met blokrenovaties. Moeten en willen we dit recht inperken, en zo ja in welke mate?

Politieke moet met antwoorden komen

Dat zijn allemaal vragen waar een politiek antwoord op moet komen. Afhankelijk van de gegeven antwoorden, is er een noodzaak tot nieuw beleid en andere institutionele arrangementen. Bijvoorbeeld, de markt voor woningverduurzaming is gebaat bij voorspelbaarheid en zekerheid. De Rijksoverheid kan hier wellicht een rol spelen door het formuleren en handhaven van strengere eisen voor de energiekwaliteit van bestaande woningen (zoals ze nu vooral doet voor nieuwbouw) in ruil voor het bieden van wettelijk verankerde financiële garanties en goedkope voorfinanciering voor innovatieve bouwbedrijven, energiebedrijven en woningcorporaties.

Bijvoorbeeld, het is voorstelbaar om de normen voor het uitfaseren van label F en G woningen aan te scherpen met eisen voor het opknappen van een x aantal woningen gedurende de komende twee jaar en niet pas in 2027, in ruil voor financiële waarborgen vanuit de Rijksoverheid gedurende alleen die twee jaar. Dat is een concrete prikkel tot versnelling van de verduurzaming, en leidt tot prioriteit en focus in de totale opgave van woningverduurzaming.

Maar een dergelijke beleidsroute vraagt om een andere rolopvatting van de overheid met nadrukkelijk veel meer regie. En dan geldt nog steeds dat niet alles tegelijkertijd kan, zeker niet met de huidige krapte op de arbeidsmarkt. Prioriteit geven aan het verduurzamen van de energetisch slechtste woningen in korte tijd kan, mits goed georganiseerd, schaalvoordelen opleveren en zodoende leiden tot hogere snelheid en lagere renovatiekosten. Maar alles heeft een prijs: zo’n keuze betekent ook dat andere werkzaamheden aan andere woningen in de wachtrij komen. Die afweging is uiteraard politiek, met als inzet de vraag: hoe belangrijk vinden we een inclusieve energietransitie zonder energiearmoede?

Kortom, het energiearmoede probleem is óók een betalingsprobleem. Maar het is vooral een technologie-diffusieprobleem en daarmee een governance-probleem.