(Hoe) kunnen we luisteren naar een stem die niet kan spreken?

Volgens het uitgangspunt van procedurele rechtvaardigheid wordt bestuurlijke besluitvorming eerlijker als er sprake is van een brede betrokkenheid. Burgers worden dan ook steeds vaker betrokken bij het beleid. Er spelen echter meerdere belangen mee dan alleen die van de burger. Er zijn al vele voorbeelden over betrokkenheid van toekomstige generaties of van niet-menselijke belangen. In dit essay betogen we dat we die voorbeelden moeten koesteren en er van moeten leren, voor een rechtvaardige besluitvorming.

Wanneer vinden we een besluitvormingsproces eerlijk? Vaak heeft rechtvaardigheid te maken met de uitkomst van een proces, bijvoorbeeld door een eerlijke verdeling van lasten én van de baten. Als iemand vanwege een besluit schade ondervindt, kan het rechtvaardig zijn om deze schade te compenseren. Rechtvaardigheid heeft ook te maken met het proces van besluitvorming. Zo kan het goed dat we het niet eens zijn met de uitslag, maar die wel erkennen, omdat het proces daartoe eerlijk verliep. Denk bijvoorbeeld aan democratische verkiezingen, waar men de uitkomst van de verkiezingen (meestal) erkent als rechtvaardig, ook zonder dat ‘hun’ partij als grootste uit de stembus komt. Een belangrijk onderdeel van deze procesmatige rechtvaardigheid gaat over betrokkenheid van allen op wie beslissingen van toepassing zijn of de gevolgen ervan ondervinden.

Het betrekken van mensen bij de beleidsvorming is niets nieuws, al neemt publieke participatie de laatste jaren wel een steeds grotere vlucht. Zeker als we kijken naar de energietransitie. Overheden staan voor een enorme opgave om de energietransitie vorm te geven. Deze transitie heeft een impact op de fysieke leefomgeving en op hoe wij ‘achter de voordeur’ ons leven vormgeven. Vanwege deze impact op ons leven is het essentieel om besluitvormingsprocedures rechtvaardig in te richten, zodat mensen de uitkomsten uiteindelijk (beter) kunnen aanvaarden. Een voorbeeld waar dit niet goed is gegaan is bij de gele hesjes in Frankrijk (zie het WRR-rapport dat vandaag is uitgekomen).

Er zijn vele vormen van publieke participatie, denk bijvoorbeeld aan beraadslaging, burgerfora, maatschappelijk akkoord, (online) participatieve waarde evaluatie, medezeggenschap, co-creatie, burgerklankbord, enzovoorts. Burgerfora vergen vaak veel tijd en werk (van organisatoren en deelnemers). Denk bijvoorbeeld aan het nationale burgerforum in Frankrijk over klimaat- en energiebeleid dat als reactie op de protesten van de gele hesjes werd georganiseerd en waarbij 150 deelnemers maar liefst zes weekenden bij elkaar kwamen verspreid over acht maanden.

Maar (online) er zijn zeker ook vormen van (online) beraadslaging die minder tijd vraagt van deelnemers. Zo kiezen steeds meer gemeenten ervoor om inwoners via een online formulier mee te laten beslissen over hoe geld verdeeld moet worden over verschillende projecten die bedoeld zijn om de buurt te verbeteren. Het invullen van zo’n formulier kost vaak maar tien minuten en geeft de gemeente inzicht in de wensen en voorkeuren van haar inwoners.

Deze vormen van participatie zijn gericht op een constructief samenspel van overheid en burgers: soms door gezamenlijk te komen tot beleid, een besluit of de aanpak van een bepaalde publieke taak, maar soms ook juist door te ontdekken waar het schuurt¹. Vaak wordt het beleid er beter van, omdat zo (beter) geïnformeerde besluitvorming plaats kan vinden, de kwaliteit van besluitvorming wordt hoger en politieke impasses kunnen doorbroken worden.

Dat gaat niet vanzelf, maar in antwoord op de hiervoor gestelde vraag kunnen we toch wel stellen: een eerlijk besluitvormingsproces is een proces waarin de betrokkenheid van alle relevante partijen goed geregeld is. Onvermijdelijk komen we dan tot vervolgvragen. Want wat zijn die relevante partijen? Hoe komen we in de energietransitie tot inclusieve ontmoetingen? En hoe luisteren we naar al deze partijen met verschillende perspectieven? Hoe gaan we om met partijen die niet kunnen spreken?

Het belang van een brede betrokkenheid

Grote vraagstukken als klimaatverandering, energietransitie of verlies aan biodiversiteit gaan ons allemaal aan en zijn nooit alleen een technisch vraagstuk. De energietransitie (en klimaatverandering bij een te trage transitie) raakt bovendien niet alleen de huidige generatie menselijke inwoners van Nederland, maar ook de bomen in het bos, de koeien in de wei, de zee waar we in zwemmen en de generaties die na ons komen. Die zijn allemaal onderdeel van het systeem waar we mee te maken hebben, maar in het huidige systeem kunnen zij hun ‘stem’ niet of nauwelijks laten horen. Denk aan trekvogels die last hebben van de mismatch in het tempo van klimaatverandering hier en op hun overwinteringsplek. Tegelijkertijd kan een deel van de oplossing, de windturbine, ook weer een gevaar vormen voor diezelfde trekvogel.

Om recht te doen aan een eerlijk besluitvormingsproces moeten we dus het perspectief op betrokkenheid verbreden. Je zou zelfs kunnen stellen dat door onvoldoende naar deze perspectieven te hebben geluisterd, we met deze enorme uitdaging opgezadeld zitten en veel te laat actie hebben ondernomen. We moeten beter luisteren naar dat wat (nu) geen stem heeft. Maar hoe kan zoiets in de praktijk werken?

Brede betrokkenheid in de praktijk

Betrokkenheid van de ‘stemlozen’ lijkt radicaal, maar wereldwijd zijn er vele voorbeelden van hoe dit toch concreet ingevuld kan worden. Allereerst kunnen we denken aan de natuur als rechtspersoon. In Nieuw-Zeeland is sinds 2014 de Whanganui-rivier tot eigenstandig rechtspersoon benoemd: de rivier is van zichzelf, als ondeelbaar geheel. De rivier wordt daarin vertegenwoordigd door een aantal voogden, deels benoemd door de overheid en deels door de lokale Māori-gemeenschap. In Spanje kreeg de lagune Mar Menor in 2022 als eerste natuurgebied in Europa een vergelijkbare status, wat betekent dat elke burger naar de rechtbank kan stappen om de rechten van het natuurgebied te verdedigen. Zonder de rechtspersoonlijkheid zouden alleen belanghebbende NGO’s dat kunnen doen.

Ook in Nederland is deze denkwijze inmiddels in het politieke debat geland. Nog vorige maand werd in de Tweede Kamer gestemd over de toekenning van eigenstandige rechtspersoonlijkheid voor de Waddenzee. Het blijkt nog een politieke brug te ver, maar de steun is niettemin veel breder dan alleen de donkergroene partijen. Bovendien is met een motie opgeroepen om het nut en mogelijkheden van het toekennen van rechtspersoonlijkheid aan de Waddenzee nader te onderzoeken.

Een andere manier om stemlozen te betrekken in besluitvorming is door vertegenwoordiging daarvan in de representatieve democratie. Uitgangspunt is dat we planten, dieren, microben en dingen niet zien als object van ons handelen, maar als integraal onderdeel van onze samenleving. De vorig jaar overleden Franse filosoof Bruno Latour was een groot pleitbezorger van de erkenning van het handelend vermogen van objecten. Hij werkte dit uit met het concept van het ‘parlement der dingen’. Een parlement der dingen geeft een actieve representatie aan de waarden van niet-menselijke entiteiten. Zo kan de waarde van een eik als eigenstandig belang worden gerepresenteerd. Dat is een mooie filosofische gedachte, maar het is in de praktijk nog lastig om een eik daadwerkelijk te laten spreken.

Kwestie van oefenen

We kunnen het niettemin wel proberen. In de gemeenteraad van Zwolle is bij wijze van vingeroefening al een inspraak geweest namens het eigen belang van de IJssel. Ook het kunstenaarscollectief Ambassade van de Noordzee experimenteert met wat er wél mogelijk is. Uitgangspunt is de vraag wat het zou betekenen als de Noordzee van zichzelf zou zijn, met een politieke stem voor al het leven en voor alle dingen erin. Hoe moeten we ons dit voorstellen? Dat is een kwestie van oefenen, door eerst te leren luisteren, daarna te leren spreken en ten slotte te kunnen onderhandelen namens de zee en het leven in de zee.

Een ander voorbeeld van niet-menselijke institutionele vertegenwoordiging is de zogenoemde zoöp. De zoöp bestaat uit een contract tussen een menselijke organisatie, zoals een bedrijf of een stichting, en een lokale ‘zoönomische stichting’, die alleen niet-menselijke belangen vertegenwoordigt. Zo zouden energiebedrijven een contract kunnen opstellen met een zoönomische stichting om te waarborgen dat het niet-menselijke leven vertegenwoordigd wordt in het bestuur en de beslissingen van de organisatie.

Toekomstige generaties zijn per definitie afwezig in deliberatie en besluitvorming, maar ook voor de vertegenwoordiging van toekomstige generaties zijn er inmiddels vele experimentele praktijkvoorbeelden. Zo pleiten sommigen, waaronder Jan Terlouw, om in iedere vergadering een lege stoel te plaatsen, die de toekomst vertegenwoordigt en aanwezigen eraan herinnert om hun belangen mee te wegen in de beslissingen die gemaakt worden.

Filosoof Roman Krznaric bepleit in zijn boek The Good Ancestor een perspectief van zeven generaties, dus tot voorbij het jaar 2300. De vragen die hij stelt gaan niet zozeer over hoe we willen dat de wereld er dan uit ziet, maar meer over wat we willen nalaten en hoe we herinnerd willen worden. Hij noemt het ‘kathedraaldenken’: bouwen voor nakomende generaties. Het inspireert anderen weer om dit principe onder het label van ‘future design’ mee te nemen in beraadslagingen en besluitvorming.

Het betrekken van toekomstige generaties gaat beter als we daar ook de instituties voor inrichten, zodat de lange termijn in het heden verankerd wordt. Een voorbeeld is de Generatietoets, waarmee de gevolgen van beslissingen die we nu nemen voor jonge en toekomstige generaties beter in kaart worden gebracht. De Kinderombudsman heeft zeven belangen geïdentificeerd om bij langetermijnbeslissingen in overweging te nemen, redenerend vanuit de eerstvolgende volwassen generatie – de kinderen van nu.

Eén van die belangen is bijvoorbeeld ‘zorg, bescherming en veiligheid’. Niets doen aan klimaatverandering kan al voor de huidige jongeren desastreuze gevolgen hebben, als hen een veilige leefomgeving wordt ontzegd. Ook in klimaatrechtszaken wordt verwezen naar het beschermen van de rechten van toekomstige generaties. Zo wordt er in de zaak die onder andere Milieudefensie won van (toen nog Royal Dutch) Shell in 2021 bescherming van toekomstige generaties als belangrijke overweging in het vonnis meegenomen.

Een breder perspectief op betrokkenheid

Voor het realiseren van de energietransitie bepleiten we een brede betrokkenheid in de besluitvorming, niet alleen van menselijke belangen die direct geraakt worden, maar ook van niet-menselijke belangen en van toekomstige generaties. Dat is allereerst een kwestie van goed beleid, omdat een integraal perspectief meer recht doet aan de opgave. Het is ook een principieel punt, waarin goed bestuur wordt gezien als vorm van betrokkenheid van eenieder die door een besluit wordt geraakt.

Zoals hiervoor beschreven zijn er al veel voorbeelden te vinden van een verbreding van betrokkenheid. Tegelijkertijd zijn dat nog wel vaak experimenten, maar onderdeel van een bredere zoektocht. Om deze experimenten beter te kunnen integreren in overheidsbeleid is het van belang om die zoektocht in beeld te brengen, om steeds beter te leren hoe we perspectieven van ‘stemlozen’ systematisch kunnen integreren in beleidsvorming. Bijvoorbeeld door verbreding van de Generatietoets, door opname van deze perspectieven in kabinetsvisies, door te experimenteren bij publieke participatie trajecten en uiteindelijk wellicht door de ontwikkeling van een kader voor politici en beleidsmakers om ‘stemlozen’ te betrekken.

Ten slotte zullen we ook moeten blijven reflecteren op de grenzen van betrokkenheid. Voor grote maatschappelijke vraagstukken is een brede, integrale belangenafweging van belang, maar er is ook onmiskenbaar sprake van een uitruil. Ook nu al blijkt dat veel mensen maar weinig vertrouwen hebben dat de overheid hun belangen voldoende meeweegt bij het maken van (energie- en klimaat)beleid. Brengt een verbrede betrokkenheid dan niet het risico mee dat eigen belangen dreigen te verwateren, waardoor het vertrouwen in een eerlijke besluitvorming nog verder erodeert?

Er is ook een uitruil tussen de belangen op korte termijn en die op de lange termijn. Voor het ‘kathedraaldenken’ van Krznaric moeten we soms vertraging op de korte termijn voor lief nemen, om recht te doen aan de belangen van ook de zevende generatie. De uitdaging is om het proces zo in te richten dat er sprake is van een dialoog waarin perspectieven (van huidige generaties, die daarna en de bredere omgeving) dichter bij elkaar gebracht worden, voor ‘wederzijds’ begrip én betere besluitvorming.

Noten

¹ Participatie gaat dus niet alleen over constructieve samenwerking, maar ook over conflicten en de waarde van weerstand. Zie hierover, onder meer, het werk van bestuurskundigen Eva Wolf, Eefje Cuppen of Imrat Verhoeven.